2.1.8 Wetgeving en beleid ten aanzien van drugsgebruik en drugsgebruikers bij justitie

Zie voor meer informatie ook § 17.4.

Het beleid ten aanzien van problematische drugsgebruikers in het strafrechtssysteem gaat uit van het principe dat problematische gebruikers niet alleen bestraft moeten worden, maar ook en vooral zorg nodig hebben, wil criminele recidive voorkomen worden.

• In de 25 veiligheidsregio’s zijn er Zorg- en Veiligheidshuizen waar verschillende organisaties, als de politie, het Openbaar Ministerie (OM), de reclassering, de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en soms nog andere organisaties zoals verslavingszorg, bijeenkomen om tot een integrale aanpak te komen van criminele of ernstige overlast veroorzakende personen. Dit zijn vaak personen met een complexe problematiek – vaak (ook) verslavingsproblematiek.
• Forensische zorg is zorg die beschikbaar is voor justitiabelen in het strafrechtelijk systeem, die psychische problemen, verslavingsproblemen of een licht verstandelijke beperking hebben. Er zijn zorgvormen met een hoger niveau van beveiliging (tbs-klinieken) en zorgvormen met een lager beveiligingsniveau, zoals beschermd wonen, of ambulante zorg. Het beleidsuitgangspunt is ‘GGZ tenzij’: de problematische justitiabelen moeten naar zorginstellingen buiten detentie worden doorgeleid, tenzij er contra-indicaties zijn. Hun herstel en re-integratie wordt daardoor namelijk gestimuleerd en op die manier wordt hun criminele recidive teruggedrongen ​[1]​. De verslavingsreclassering kan worden ingeschakeld voor voorlichtende, ondersteunende en toezichthoudende taken. In de penitentiaire inrichtingen is (geestelijke) gezondheidszorg en op verslaving gerichte zorg beschikbaar.

Wet forensische zorg

Voor verbetering van de forensische zorg is de Wet forensische zorg vastgesteld (Stb. 38, 2018). Deze is per 1 januari 2019 in werking getreden ​[2,3]​​. De wet regelt de brede stelselherziening van de forensische zorg, die al in 2007 was ingezet, en heeft mede als doel bij te dragen aan doorverwijzingen vanuit justitie naar zorg.

• Er is één uniforme plaatsingsprocedure waarbij de indicatiestelling en de justitiële titel de basis vormen voor het plaatsingsbesluit en het bepalen van het type forensische zorg dat een persoon zal ontvangen. De aansluiting tussen het strafsysteem (bijvoorbeeld gevangenisstraf) en de Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) moet daardoor worden verbeterd.
• Door de stelselherziening werd het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) verantwoordelijk voor de inkoop van de zorg voor verslaafden met een strafrechtelijke titel (dat was voorheen het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)). Voor verslavingszorginstellingen die van oudsher al zorg aan cliënten verlenen die met politie en justitie te maken hebben, kwam de nadruk te liggen op het terugdringen van strafrechtelijke recidive in plaats van op de traditionele doelen van de verslavingszorg (onder meer het werken aan abstinentie of gecontroleerd middelengebruik). Bovendien werden er andere eisen gesteld ten aanzien van beveiliging, registratie van zorg en risicotaxatie.

Wet straffen en beschermen

De Wet straffen en beschermen is op 1 juli 2021 voor het grootste deel in werking getreden [4].

• Op grond van deze wet wordt de voorwaardelijke invrijheidstelling (VI) niet meer automatisch verleend na twee derde van de straf te hebben uitgezeten. Gedrag tijdens detentie is zwaarder gaan meewegen, ook bij het geven van verlof. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor het binnenbrengen en het bezit van smokkelwaar, zoals drugs ​[5]​. Ketenpartners kunnen meer informatie over re-integratie en risico’s met elkaar delen.
• De persoonsgerichte aanpak, waarbij meer nadruk ligt op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde voor zijn gedrag, is in de wet vastgelegd. Een gedetineerde is zelf verantwoordelijk voor zijn leven en moet, rekening houdend met zijn mogelijkheden, werken aan verandering van zijn gedrag om herhaling te voorkomen ​[6]​​[7]​.
• In het bestuurlijk akkoord “Kansen bieden voor re-integratie” uit 2019 hebben het gevangeniswezen, de reclassering en gemeenten afgesproken om de gedetineerde al vanaf het begin van de detentie te ondersteunen bij zijn of haar (voorbereiding op) terugkeer naar de samenleving. Door middel van screening en intake worden mogelijkheden, beperkingen, behoeften en eventuele problematiek in kaart gebracht en wordt een programma opgesteld dat toegesneden is op de problematiek van de individuele gedetineerde, bijvoorbeeld op verslavingsproblematiek ​[8]​​[9]​.
• Aan het einde van de detentie vindt een afsluitend trajectgesprek plaats. Het gevangeniswezen informeert de opvolgende ketenpartner, zoals reclassering, over wat er is bereikt en wat nog zou moeten gebeuren. De integrale intake is inmiddels bij alle penitentiaire inrichtingen ingevoerd​: rondom elke penitentiaire inrichting is nu een regionaal team actief, bestaande uit vertegenwoordigers van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de reclassering en regioadviseurs Zorg en Veiligheid. Deze teams ondersteunen de regio’s bij de re-integratie ​[10]​.
• De wet zal vijf en tien jaar na de inwerkingtreding geëvalueerd worden. Om de evaluatie voor te bereiden is in 2020/2021 een vooronderzoek gedaan waarbij gekeken is naar de beschikbaarheid van te gebruiken indicatoren op grond van de onderliggende beleidstheorie die ook door de onderzoekers is opgesteld. Hierbij is ook verslaving/gebruik van alcohol en drugs meegenomen als indicator. Bovendien is een nulmeting in 2021 uitgevoerd ​[11]​.

Interventies in detentie

• Er is bij justitie (in gevangenissen en door reclassering) een interventie – Leefstijl 24/7 – beschikbaar die een wetenschappelijk bewezen effectieve bijdrage kan leveren aan re-integratie en/of vermindering van recidive voor volwassenen met een verslavingsproblematiek. Deze is als evidence-based erkend door de Erkenningscommissie Justitiële Interventies. Het doel van deze interventie is dat gedetineerden inzicht krijgen in de patronen die leiden tot middelengebruik en delictsgedrag, gemotiveerd worden tot (gedrags-)verandering, adequaat leren omgaan met hun verslaving- en delictsgedrag, en controle hierover krijgen.
• In penitentiaire inrichtingen wordt ook een daarop gebaseerde interventie gegeven, die niet erkend is. Het aanbod van het programma is verschillend per penitentiaire inrichting. Dit blijkt uit een inventarisatie-onderzoek naar aanleiding van een motie in de Tweede Kamer, van justitiële programma’s voor recidivevermindering en naar randvoorwaarden voor het ruimer toepassen daarvan ​[12]​​[13]​.

Inrichting voor stelselmatige daders (ISD; zie ook §17.4.2.)

• De maatregel ‘plaatsing in een Inrichting voor stelselmatige daders’ (ISD) is bedoeld voor veelplegers, oftewel plegers van veel delicten, die vaak complexe, meervoudige problematiek hebben zoals verslaving en andere psychische ziektebeelden. Het doel is de recidive terug te dringen door hen gedurende een langere periode in te sluiten (maximaal twee jaar) hen behandeling te geven en interventies gericht op gedragsverandering aan te bieden.
• Informatie over de capaciteit voor het uitvoeren van de ISD-maatregel in 2021 en 2022 is niet beschikbaar. De meest recente informatie gaat over 2020: in de loop van dat jaar is de capaciteit voor het uitvoeren van de ISD-maatregel in de penitentiaire inrichtingen uitgebreid met 56 extra plaatsen in de Penitentiaire Inrichting (PI) Alphen aan den Rijn. In totaal waren er eind 2020 tien inrichtingen die de ISD ten uitvoer leggen met een totale capaciteit van 467 ISD-plaatsen. Daarna is de capaciteit verminderd tot 455 plaatsen, gezien de lage bezetting op de ISD.
• De capaciteit werd mede uitgebreid omdat uit een effectmeting van het WODC ​[14]​ opnieuw gebleken is dat de ISD-maatregel recidive effectiever vermindert dan een reguliere sanctie, zoals een kortdurende gevangenisstraf. ISD-ers die forensische zorg hebben gehad, recidiveren significant minder dan ISD-ers die geen forensische zorg hebben gehad (waaronder verslavingszorg).

In 2022 heeft onderzoeksbureau IVO een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de werkzame elementen in de opzet en uitvoering van de ISD ​[15]​.

• De beleidstheorie biedt volgens het onderzoek weinig kaders voor de manier waarop het zorg- en behandeldoel ingezet kunnen worden om de persoonlijke problematiek van ISD-ers te verminderen of op te lossen. Er lijkt tevens weinig aandacht in de beleidstheorie te zijn voor de zorg en behandeling aan de ene kant, en de detentie en beveiliging aan de andere kant ​[15]​. 
• In de praktijk blijkt dat er veel lokale verschillen zijn tussen de manieren waarop instellingen het zorg- en behandeldoel inzetten. Hierbij is het zorg- en behandeldoel vaak ondergeschikt aan de beperkende setting van een PI. Daarnaast is de uitwerking van de wijze waarop men recidivevermindering bewerkstelligt, vaak beperkt ​[15]​. 
• De vrijheidsbeneming zou de kans moeten bieden op een betere diagnostiek en om structuur aan te bieden in een therapeutisch klimaat, maar dit potentieel wordt volgens het onderzoek niet volledig benut, ondanks de motivatie en de inzet van het ISD-personeel ​[15]​.

Drugontmoedigingsbeleid in penitentiaire inrichtingen

In de Nederlandse penitentiaire inrichtingen wordt een drugsontmoedigingsbeleid gevoerd. Om te voorkomen dat drugs de inrichting binnenkomen, omvat het drugsontmoedigingsbeleid zowel preventieve als repressieve maatregelen, daarbij rekening houdend met het leefklimaat in de inrichtingen. Het uitgangspunt is dat bij een geconstateerd strafbaar feit altijd aangifte wordt gedaan. Het binnenbrengen van drugs in de inrichting is strafbaar. Er wordt ook ingezet op gedragsverandering. Het beleid omvat maatregelen zoals toegangscontrole bij iedereen die een inrichting binnenkomt, cel-inspecties, fouillering, visitatie en de inzet van drugshonden, urinecontroles en een zodanige inrichting van bezoekersruimten van gesloten inrichtingen dat er goed toezicht is op de gedetineerde en het bezoek. Het drugsontmoedigingsbeleid is onderdeel van het veiligheidsbeleid in gevangenissen.

• Het veiligheidsbeleid is niet alleen gericht op het tegengaan van het binnensmokkelen van drugs maar ook van andere voorwerpen, die in de samenleving legaal zijn maar waarvan het bezit of gebruik de orde en de veiligheid van de inrichting in gevaar brengen en die bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden voor wat genoemd wordt ‘voortgezet crimineel handelen tijdens detentie’ (bijvoorbeeld het leiden van een criminele organisatie die in drugs handelt). Om dit tegen te gaan is per 1 november 2019 een wet in werking getreden waarmee het binnenbrengen van verboden voorwerpen in justitiële inrichtingen door derden of personeel strafbaar wordt gesteld (aan de gedetineerde die contrabande in zijn bezit heeft, kunnen al disciplinaire straffen worden opgelegd) ​[16]​.
• In 2019 is het veiligheidsbeleid aangescherpt. Zo is er extra geïnvesteerd in hekwerken en camera’s. Om drugs en telefoons op te sporen wordt het aantal speurhonden verdubbeld van 10 begeleiders met 20 honden naar 20 begeleiders met 40 honden. Er worden nieuwe methoden gebruikt om drugs te ontdekken bij binnenkomst in een gevangenis, zoals apparatuur om drugssporen op kleding en voorwerpen te herkennen. Ook worden alle penitentiaire inrichtingen uitgerust met dronedetectie en worden daarnaast proeven gedaan met droneverstoring ​[10]​.
• Alle gevangenissen hebben een analyse uitgevoerd van risico’s op de aanwezigheid van smokkelwaar en de maatregelen die kunnen worden getroffen. Door DJI is sinds begin 2019 een registratie van vondsten van contrabande (spullen die in PI verboden zijn, zoals drugs of wapens) bijgehouden ​[5]​. Zie voor gegevens op basis van deze registratie § 17.4.1.
• Disciplinaire straffen binnen de inrichting wegens contrabande moeten persoonsgerichter worden en er komen zwaardere straffen op te staan. Dat past in het beleid om binnen inrichtingen persoonsgerichter te straffen binnen de kaders die de wet biedt ​[5]​.
• Daarnaast heeft de Kamer in juli 2023 een motie aangenomen waarin de regering de Landelijke Bijzondere Bijstandseenheid (LBB) van de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) verzoekt om alle penitentiaire inrichtingen in Nederland onaangekondigd te controleren en de Kamer periodiek over de uitkomsten van deze controles te informeren ​[17]​.
• Om te voorkomen dat gedetineerden uit de hogere risicocategorie vanuit de gevangenis doorgaan met hun criminele activiteiten en georganiseerde criminaliteitsnetwerken actief kunnen zijn vanuit de gevangenis, worden er kleinschalige afdelingen onder intensief toezicht opgericht (AIT), afgezonderd van de rest van de inrichting. Op die afdelingen kan verhoogd toezicht op gedragingen en contacten van gedetineerden worden gehouden. In 2023 zijn er vijf PI’s met een dergelijke afdeling. Op termijn komt er nog één bij ​[18]​. Daarnaast is er in alle penitentiaire inrichtingen een bureau inlichtingen en veiligheid operationeel, een centraal punt in de inrichting waar alle signalen en informatie rondom veiligheid en voortgezet crimineel handelen tijdens detentie, bij elkaar worden gebracht en geanalyseerd. Als dat nodig is, kunnen dan maatregelen worden genomen ​[10]​. Het regime in de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) wordt standaard strenger voor alle gedetineerden die er geplaatst zijn wegens zware georganiseerde misdaad of ondermijnend/levensbedreigend voortgezet crimineel handelen. Er komt wetgeving die extra beperkingen mogelijk maakt, zoals het standaard verbieden van communicatie tussen bepaalde gedetineerden of visueel toezicht op gesprekken in de EBI tussen een gedetineerde en zijn advocaat ​[19]​. Het wetsvoorstel is in juni 2023 ingediend. In deze maand heeft de Raad van State ook een advies over dit wetsvoorstel uitgebracht ​[20]​.