2.1 Drugs

Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste ontwikkelingen in de wettelijke kaders en beleidsinstrumenten. Voor de volledige tekst van de genoemde wetten verwijzen wij u naar de website van de Wettenbank:

Het Nederlandse drugsbeleid richt zich zowel op de volksgezondheid als de aanpak van ondermijnende drugscriminaliteit. Het doel van het volksgezondheidsbeleid is om het drugsgebruik te ontmoedigen en drugsgebruikers niet te criminaliseren, maar om preventie en hulpverlening voorop te stellen. Het kabinet signaleerde in 2015 een normalisering van het gebruik van harddrugs, met name tijdens het uitgaan ​[1]​. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) benadrukt in het beleid dat drugsgebruik geen onderdeel is van een gezonde levensstijl en richt zich daarom op het voorkomen van drugsgebruik, het vermijden van drugsgerelateerde incidenten voor hen die toch gebruiken en mensen die problematisch gebruiken te ondersteunen bij het stoppen en minderen ​[2]​. Daarnaast is ook het beperken van (gezondheids-)schade ten gevolg van drugsgebruik een belangrijke pijler in het beleid van het Ministerie van VWS. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) bestrijdt de productie van en de handel in illegale drugs. De Opiumwet bepaalt daarbij welke drugs illegaal zijn ​[3]​. Daarnaast komen er regelmatig nieuwe psychoactieve stoffen (NPS) bij. Zodra een NPS na een risicobeoordeling onder de Opiumwet is gebracht, verschijnen er steeds weer nieuwe, nog legale, varianten op de markt. Deze varianten lijken qua effect sterk op de al verboden middelen, maar zijn door kleine verschillen in de chemische samenstelling nog wel legaal. Omdat aannemelijk is dat deze middelen vergelijkbare gezondheidsrisico’s zullen hebben, is in 2022 een wetsvoorstel ingediend waarin is voorgesteld om bepaalde groepen stoffen strafbaar te stellen. Het gaat om groepen stoffen waarvan de chemische structuur is afgeleid van middelen die al op lijst I van de Opiumwet zijn geplaatst na een uitgebreide risicobeoordeling. Vanwege de chemische verwantschap kan, worden aangenomen dat deze groepen stoffen zij vergelijkbare (ernstige) gezondheidsrisico’s met zich meebrengen als hun vertegenwoordigers op lijst I ​[4]​. Begin 2024 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel aangenomen, waarna het aan de Eerste Kamer is aangeboden ​[5]​. Voor meer informatie over NPS, zie 2.1.2. Daarnaast regelt de Wet voorkoming misbruik chemicaliën (Wvmc) dat bepaalde chemische stoffen niet worden misbruikt om illegale drugs te produceren ​[6]​. Voor meer informatie over de Wvmc, zie §2.1.5. In Nederland geeft het Ministerie van JenV prioriteit aan de bestrijding van de ondermijning van de samenleving door de georganiseerde misdaad, hetgeen ook de aanpak van drugscriminaliteit betreft ​[7]​. Behalve op landelijk niveau, wordt in Nederland ook op gemeentelijk niveau drugsbeleid ontwikkeld en toegepast. Het lokale bestuur stelt het coffeeshopbeleid vast en voert de regie. Het beleid wordt concreet ingevuld in het driehoeksoverleg door de burgemeester, in overleg met een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie en de politiechef.

• Opiumwet
• Geneesmiddelenwet
• Wvmc

Opiumwet

De Opiumwet is de belangrijkste wet in het drugsbeleid. De wet stelt import en export, productie, teelt, vervoer, het aanwezig hebben van en handel in bepaalde middelen die worden beschouwd als een risico voor de volksgezondheid, strafbaar. De verboden middelen staan op lijsten bij de Opiumwet. Nederland hanteert twee lijsten. Op lijst I staan de middelen die een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid met zich meebrengen. Het gaat bijvoorbeeld om heroïne, cocaïne, amfetamine, Lyserginezuurdiëthylamide (LSD), ecstasy en Gamma Hydroxy Butyraat (GHB). Op lijst II staan de andere middelen, zoals cannabis, paddo’s en qat en sommige slaap- en kalmeringsmiddelen (benzodiazepines en barbituraten). Op basis van internationale risicobeoordelingen en besluitvorming van de Verenigde Naties (VN) en het European Union Drug Agency (EUDA) (voor 2 juli 2024 bekend als het European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA) of besluitvorming op nationaal niveau kunnen NPS aan een van de lijsten van de Opiumwet worden toegevoegd.

• Per 28 oktober 2021 is 3-MMC (3-methylmethcathinon) op lijst II van de Opiumwet geplaatst ​[8]​. Dit gebeurde niet vanwege internationale afspraken, maar omdat in Nederland een toename werd gezien in het gebruik van dit middel en vanwege de volksgezondheidsrisico’s die hiermee gepaard gaan (zie § 8.7.3). Dit gebeurde op advies van het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs (CAM), dat een risicobeoordeling heeft uitgevoerd waaruit bleek dat het gebruik van 3-MMC tot verslaving kan leiden en tot een toenemend aantal acute gezondheidsincidenten. Op basis van de beschikbare informatie op dat moment kon niet worden vastgesteld of dit middel zodanig risicovol is, dat het op lijst I geplaatst zou moeten worden ​[9]​. Inmiddels heeft de Commissie voor verdovende middelen van de VN in het voorjaar van 2023 besloten 3-MMC te controleren. Als gevolg van dit besluit is 3-MMC op 10 april 2024 verplaatst van lijst II naar lijst I van de Opiumwet ​[10]​.
• Op 28 oktober 2021 zijn ook de middelen etizolam en flualprazolam op lijst II van de Opiumwet geplaatst. De volgende middelen zijn op lijst I van de Opiumwet geplaatst: 4CMC, 4F-MDMB-BINACA, 5F-AMB-PINACA, 5F-MDMB-PICA, AB-FUBINACA, alfa-PHP, crotonylfentanyl, DOC, N-ethylhexedron en valerylfentanyl en isotonitazeen ​[9]​. Op de laatstgenoemde stof na, zijn al deze stoffen op de lijst geplaatst om uitvoering te geven aan besluiten van de Commissie voor verdovende middelen van de Verenigde Naties dd. 4 maart 2020 en 14 april 2021. De stof isotonitazeen is op lijst I geplaatst ter uitvoering van een gedelegeerde richtlijn van de EU van 2 september 2020.
• Op 4 september 2023 zijn ook de middelen 3-CMC, brorfine, eutylon en metonitazeen op lijst I van de Opiumwet geplaatst ​[8]​. Deze stoffen zijn op de lijst geplaatst vanwege hun ernstige gezondheidsrisico’s en sociale risico’s.
• Daarnaast zijn, ook vanwege hun ernstige gezondheidsrisico’s en sociale risico’s, op 10 april 2024 de middelen 2-methyl-AP-237, etazeen, etonitazepyn, protonitazeen, ADB-BUTINACA en α-PHiP toegevoegd aan lijst I ​[10]​.

In 2024 is het rapport ‘Totaalrapportage ‘Motie van Nispen’’ verschenen. Deze rapportage is opgesteld naar aanleiding van een motie vanuit de Tweede Kamer waarin de regering werd opgeroepen om een onderzoek in te stellen naar de huidige omgang met typen drugs en om te onderzoeken of de huidige indeling van de Opiumwet, met drugs in twee lijsten, nog wel wetenschappelijk te rechtvaardigen is. De belangrijkste conclusies uit dit rapport zijn ​[11]​:

• In 2011 is de huidige systematiek van de Opiumwet met het gebruik van de twee lijsten uitvoerig onderzocht. De belangrijkste conclusie toentertijd was dat er geen overwegende voordelen waren van het wijzigen van de systematiek met de twee lijsten in de Opiumwet. Het CAM en de risicobeoordelingscommissie zijn van mening dat het niet zinvol is om een dergelijk onderzoek nogmaals te doen, omdat zij verwachten dat de uitkomsten vergelijkbaar zullen zijn. De opzet van de Opiumwet behoeft dus geen wijziging.
• Enkele middelen die zijn opgenomen in de Opiumwet zijn geselecteerd voor een lichte herbeoordeling. In een lichte herbeoordeling wordt opnieuw getoetst of deze middelen het advies zouden krijgen om opgenomen te worden in de Opiumwet. Het is een lichte vorm, omdat er geen volledige risicobeoordeling wordt gedaan. Een werkgroep vanuit de risicobeoordelingscommissie heeft deze herbeoordeling op zich genomen. De middelen die zijn herbeoordeeld zijn: LSD, MDMA/ecstasy, oxycodon, cannabis, GHB en 3-MMC.
• Van de meeste herbeoordeelde middelen is vastgesteld dat hun plaatsing op lijst I of II van de Opiumwet gerechtvaardigd is. Voor MDMA en LSD is er de overweging om een volledige risicobeoordeling te doen.
• De Staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport heeft in beantwoording op Kamervragen over de voorgenomen volledige risicobeoordeling van LSD en MDMA, laten weten dat hij het CAM niet zal vragen om extra onderzoek te doen naar LSD. Hierin volgt hij de conclusie van het CAM, die luidt dat een dergelijk onderzoek niet urgent is. Op een eventuele volledige risicobeoordeling van MDMA zal de Staatssecretaris terugkomen, in reactie op het rapport van de Staatscommissie MDMA ​[12]​.

Wet Damocles

• In 1999 trad artikel 13b Opiumwet – ook wel de Wet Damocles – in werking met als doel de burgemeester de mogelijkheid te bieden om op te treden tegen drugshandel en overlast te bestrijden in of nabij locaties die voor het publiek toegankelijk zijn, bijvoorbeeld door deze locaties (tijdelijk) te sluiten. In 2007 is de Wet Damocles uitgebreid, zodat artikel 13b Opiumwet niet alleen betrekking had op publiek-toegankelijke locaties, maar ook op woningen ​[13]​. De Wet Damocles is in 2017 verder verruimd, waardoor zowel de handel in drugs als de productie van drugs op deze locaties binnen de reikwijdte van artikel 13b Opiumwet vallen ​[14]​. Per 1 januari 2019 is artikel 13b Opiumwet nogmaals verruimd, waardoor de burgermeester ook de bevoegdheid kreeg om een last onder bestuursdwang op te leggen, indien voorwerpen of stoffen aanwezig zijn waarvan betrokkenen wisten of behoorden te weten dat zij gebruikt konden worden voor onder meer de verkoop en de productie van drugs ​[15]​.
• Uit een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen uit 2021 blijkt dat burgemeesters bij het nemen van een besluit ingaan op de argumenten die de belanghebbende heeft aangedragen in de zienswijze. Burgemeesters bieden echter niet altijd voldoende maatwerk. Opvallend is dat weinig burgemeesters een last onder dwangsom opleggen. Deze bevoegdheid is in de wet opgenomen om op te leggen bij een eerste overtreding en zo een gefaseerd optreden mogelijk te maken. Bij recidive of in een ernstig geval zou een (tijdelijke) sluiting plaats kunnen vinden ​[15]​
• De sluiting van panden heeft, volgens het onderzoek uit 2021 grote gevolgen voor bewoners die tijdelijk of permanent een woonruimte verliezen. Als gevolg van sluiting van een woning kunnen mensen hun huis worden uitgezet, kan de huur (in de sociale sector) worden opgezegd en dan kunnen de (ex-)bewoners op een zwarte lijst van de woningcorporatie worden geplaatst (dit was al mogelijk voordat de Wet Damocles werd uitgebreid met de mogelijkheid om panden te sluiten). De sluiting van een pand kan tevens gevolgen hebben voor ondernemers en verhuurders. Dit betreft veelal financiële schade, zoals huurderving. Er is weinig zicht op de gevolgen van de sluiting van een pand voor omwonenden en de situatie in de wijk ​[15]​.
• Op verschillende manieren zijn stappen genomen om te voorkomen dat burgemeesters de sluitingsbevoegdheid te ruim en te hard toepassen ​[15,16]​. De Raad van State is als bestuursrechter bijvoorbeeld strenger gaan toetsen in zaken betreffende de sluiting van een woning. Zij stelt zwaardere eisen aan subsidiariteit (noodzakelijkheid) en proportionaliteit. In de jurisprudentie is verder uitgekristalliseerd hoe de omstandigheden in het concrete geval afgewogen moeten worden (bijvoorbeeld of er minderjarige kinderen zijn, medische redenen en verwijtbaarheid van de rechthebbende) ​[17,18]​. Tevens is het voor belanghebbenden mogelijk om een besluit tot de sluiting van een pand aan te vechten. Belanghebbenden kunnen (zoals gebruikelijk via het bestuursrecht) een bezwaarprocedure starten, een verzoek tot voorlopige voorziening indienen of in hoger beroep gaan. Uit het onderzoek uit 2021 blijkt echter dat het aanvechten van het besluit over het algemeen weinig succesvol verloop ​[15]​.
• Om de burgemeesters te helpen bij de afweging of toepassing van het artikel in het specifieke geval noodzakelijk en evenredig is (afweging tussen enerzijds het belang van het stoppen van drugsovertredingen en het voorkomen van herhaling en anderzijds de gevolgen voor betrokkenen en dat besluit goed te motiveren), zijn verschillende hulpmiddelen ontwikkeld. Een voorbeeld is het stappenplan voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en een clickable pdf van het beoordelingskader van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ​[19]​.
• De burgemeester onderbouwt haar of zijn sluitingsbesluit meestal met informatie uit bestuurlijke rapportages van de politie over drugsactiviteiten. De kwaliteit van de informatie daarin (o.a. over de aangetroffen drugsactiviteit, de locatie en de betrokken personen) en de snelheid waarmee deze naar de gemeente gaat, zouden beter kunnen, zo concluderen onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen. In een onderzoek in het kader van het onderzoeksprogramma Politie en Wetenschap naar de bestuurlijke rapportage binnen de Wet Damocles adviseren onderzoekers van onder andere de Rijksuniversiteit Groningen om een landelijk, uniform format voor de bestuurlijke rapportage te ontwikkelen, waarbij aansluiting wordt gezocht bij het rechterlijke beoordelingskader van artikel 13b Opiumwet-besluiten ​​[20]​.

In een verkennend onderzoek van Pro Facto uit 2023 zijn de mogelijkheden voor het monitoren van de gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles onderzocht. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de gevolgen voor bewoners, ondernemers, omwonenden en verhuurders en eigenaren van een pand, wanneer op grond van de Wet Damocles een maatregel wordt opgelegd ​[21]​.

• In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de beoogde en onbedoelde gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles. Onder de beoogde gevolgen voor bewoners en ondernemers wordt verstaan dat met de toepassing van de Wet Damocles (door het opleggen van een waarschuwing, last onder dwangsom of de sluiting van een pand) de overtreding van de Opiumwet wordt beëindigd en herhaling wordt voorkomen. De beoogde gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles voor omwonenden zijn dat de openbare orde en veiligheid in de buurt worden hersteld, eventuele overlast verdwijnt en het woon- en leefklimaat wordt verbeterd ​[21]​.
• De toepassing van de Wet Damocles kan ook onbedoelde gevolgen hebben voor betrokkenen. Daarbij geldt dat sluiting van een pand omvangrijker en verstrekkender gevolgen kan hebben dan het opleggen van een waarschuwing of last onder dwangsom. Voor bewoners kan de sluiting van een pand een ontwrichtend effect hebben op hun leven. De sluiting van een pand kan leiden tot ontbinding van het huurcontract, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geen huisvesting hebben en hogere kosten (in verband met bijvoorbeeld verhuizingen of juridische procedures). Voor ondernemers betekent de sluiting van een pand mogelijk de staking van bedrijfsvoering, verlies van inkomsten en verlies van vergunningen. Verhuurders kunnen te maken krijgen met verlies aan inkomsten uit huur door huurderving en kosten die gepaard gaan met de sluiting. De sluiting van een pand geeft verhuurders echter ook de mogelijkheid om een huurcontract buitenrechtelijk te ontbinden. Voor de omwonenden kan de sluiting van een pand leiden tot een toename van de veiligheidsbeleving, doordat de overlast verdwijnt en orde wordt hersteld. De sluiting van een pand kan, vooral wanneer omwonenden geen overlast ervaarden, ook leiden tot een afname van de veiligheidsbeleving doordat omwonenden ineens geconfronteerd worden met het feit dat er drugsactiviteiten bij hen in de buurt plaatsvonden. De sluiting van een pand kan tevens leiden tot imagoschade aan de buurt ​[21]​.
• Over de beschikbare databronnen voor de monitoring is geconcludeerd dat bij gemeenten, woningcorporaties en andere (branche)organisaties mogelijk gegevens beschikbaar zijn die (indirect) zicht kunnen bieden op bepaalde gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles. Daarbij geldt echter dat naar verwachting de meeste informatie die inzicht kan bieden in de gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles op dit moment niet systematisch wordt geregistreerd. De informatie is daarnaast versnipperd over verschillende bronnen. De (verwachte) beschikbare informatie is met name kwalitatief van aard ​[21]​.
• Over de haalbaarheid van en mogelijkheden voor een landelijke, periodieke monitoring van de gevolgen van de toepassing van de Wet Damocles is geconcludeerd dat het opzetten van een dergelijke monitor zeer ingewikkeld is en daardoor niet of nauwelijks uitvoerbaar zal zijn. De redenen hiervoor zijn dat de benodigde informatie niet systematisch wordt bijgehouden, de informatie sterk versnipperd is over verschillende informatiebronnen en de meeste informatie beschikbaar is bij de betrokkenen zelf en niet bij instanties ​[21]​.
• In een beleidsreactie van 27 juni 2024 heeft de Minister van JenV aangegeven het advies van de onderzoekers op te volgen en geen periodieke monitor in te stellen. Wel wordt het WODC gevraagd verdiepend onderzoek te doen naar de toepassing van artikel 13b Opiumwet. Een dergelijk onderzoek kan een vergelijkbaar inzicht verschaffen als een periodieke monitor en is beter uitvoerbaar. Het onderzoek is in het najaar van 2024 van start gegaan ​[22]​.

De Aanwijzing Opiumwet en de Richtlijn voor strafvordering Opiumwet

De Aanwijzing Opiumwet beschrijft welke regels voor de aanpak van de strafrechtelijke opsporing en vervolging van Opiumwetdelicten door Officieren van Justitie in het hele land gelden en toegepast (moeten) worden. De Aanwijzing wordt vastgesteld door het College van Procureurs-Generaal van het OM. In de Richtlijn voor strafvordering Opiumwet geeft het College van Procureurs-Generaal aan welke strafeis het OM kan hanteren bij de verschillende Opiumwetdelicten.

Op 1 oktober 2020 heeft het OM een richtlijn ingevoerd om een duidelijk kader te geven voor de strafeis inzake voorbereidingshandelingen voor de productie van synthetische drugs ​[23]​. Tegen een verdachte van voorbereidingshandelingen wordt gevangenisstraf geëist en geen taakstraf. Daardoor geeft het OM het signaal af dat taakstraffen niet als een passende sanctie worden gezien voor de productie van synthetische drugs. Daarnaast eist het OM bij voorbereidingshandelingen altijd een geldboete ​[24]​.

Aanvullende informatie