2.1 Drugs

Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste ontwikkelingen in de wettelijke kaders en beleidsinstrumenten. Voor de volledige tekst van de genoemde wetten verwijzen wij u naar de website van de Wettenbank:

Het Nederlandse drugsbeleid richt zich zowel op de volksgezondheid als de aanpak van ondermijnende drugscriminaliteit. Het doel van het volksgezondheidsbeleid is om het drugsgebruik te ontmoedigen en drugsgebruikers niet te criminaliseren, maar om preventie en hulpverlening voorop te stellen. Het kabinet signaleerde in 2015 een normalisering van het gebruik van harddrugs, met name tijdens het uitgaan ​[1]​. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) benadrukt in het beleid dat drugsgebruik geen onderdeel is van een gezonde levensstijl en richt zich daarom op het voorkomen van drugsgebruik, het vermijden van drugsgerelateerde incidenten voor hen die toch gebruiken en mensen die problematisch gebruiken te ondersteunen in het stoppen en minderen ​[2]​. Daarnaast is ook het beperken van (gezondheids-)schade ten gevolg van drugsgebruik een belangrijke pijler in het beleid van het Ministerie van VWS. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) bestrijdt de productie van en de handel in illegale drugs. De Opiumwet bepaalt daarbij welke drugs illegaal zijn ​[3]​. Er komen regelmatig nieuwe psychoactieve stoffen (NPS) bij; om er voor te zorgen dat de strafbaarstelling ervan niet telkens apart in de Opiumwet moet worden geregeld, is in 2022 een wetsvoorstel ingediend waarin is voorgesteld om groepen stoffen strafbaar te stellen ​[4]​. De behandeling van dit wetsvoorstel door de Tweede Kamer staat gepland voor februari 2024. Daarnaast regelt de Wet voorkoming misbruik chemicaliën (Wvmc) dat bepaalde chemische stoffen niet worden misbruikt om illegale drugs te produceren ​[5]​. In Nederland geeft het Ministerie van JenV prioriteit aan de bestrijding van de ondermijning van de samenleving door de georganiseerde misdaad, hetgeen ook de aanpak van drugscriminaliteit betreft ​[6]​. Behalve op landelijk niveau, wordt in Nederland ook op gemeentelijk niveau drugsbeleid ontwikkeld en toegepast. Het lokale bestuur stelt het coffeeshopbeleid vast en voert de regie. Het beleid wordt concreet ingevuld in het driehoeksoverleg door de burgemeester, in overleg met een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie en de politiechef.

• Opiumwet
• Geneesmiddelenwet
• Wvmc

Opiumwet

De Opiumwet is de belangrijkste wet in het drugsbeleid. De wet stelt import en export, productie, teelt, vervoer, het aanwezig hebben van en handel in bepaalde middelen die worden beschouwd als een risico voor de volksgezondheid, strafbaar. De verboden middelen staan op lijsten bij de Opiumwet. Nederland hanteert twee lijsten. Op lijst I staan de middelen die een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid met zich meebrengen. Het gaat bijvoorbeeld om heroïne, cocaïne, amfetamine, Lyserginezuurdiëthylamide (LSD), ecstasy en Gamma Hydroxy Butyraat (GHB). Op lijst II staan de andere middelen, zoals cannabis, paddo’s en qat en slaap- en kalmeringsmiddelen. Op basis van internationale risicobeoordelingen en besluitvorming van de Verenigde Naties (VN) en het European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) of besluitvorming op nationaal niveau kunnen aan een van de lijsten van de Opiumwet worden toegevoegd.

• Per 28 oktober 2021 is 3-MMC (3-methylmethcathinon) op lijst II van de Opiumwet geplaatst ​[7]​. Het is niet op de lijst geplaatst wegens internationale afspraken, maar omdat in Nederland een toename werd gezien in het gebruik van dit middel en vanwege de volksgezondheidsrisico’s die hiermee gepaard gaan (zie § 8.7.3). Dit gebeurde op advies van het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs (CAM), dat een risicobeoordeling heeft uitgevoerd waaruit bleek dat het gebruik van 3-MMC tot verslaving kan leiden en tot een toenemend aantal acute gezondheidsincidenten. Op basis van de beschikbare informatie op dat moment kon niet worden vastgesteld of dit middel zodanig risicovol is, dat het op lijst I geplaatst zou moeten worden ​[8]​. Inmiddels heeft de Commissie voor verdovende middelen van de VN in het voorjaar van 2023 besloten 3-MMC te controleren. Als gevolg van dit besluit zal 3-MMC worden verplaatst van lijst II naar lijst I van de Opiumwet. Inmiddels heeft de Commissie voor verdovende middelen van de VN in het voorjaar van 2023 besloten 3-MMC te controleren. Als gevolg van dit besluit is 3-MMC op 10 april 2024 verplaatst van lijst II naar lijst I van de Opiumwet ​[9]​.
• Op 28 oktober 2021 zijn ook de middelen etizolam en flualprazolam op lijst II van de Opiumwet geplaatst. De volgende middelen zijn op lijst I van de Opiumwet geplaatst: 4CMC, 4F-MDMB-BINACA, 5F-AMB-PINACA, 5F-MDMB-PICA, AB-FUBINACA, alfa-PHP, crotonylfentanyl, DOC, N-ethylhexedron en valerylfentanyl en isotonitazeen ​[8]​. Op de laatstgenoemde stof na, zijn al deze stoffen op de lijst geplaatst om uitvoering te geven aan besluiten van de Commissie voor verdovende middelen van de Verenigde Naties dd. 4 maart 2020 en 14 april 2021. De stof isotonitazeen is op lijst I geplaatst ter uitvoering van een gedelegeerde richtlijn van de EU van 2 september 2020.
• Op 4 september 2023 zijn ook de middelen 3-CMC, brorfine, eutylon en metonitazeen op lijst I van de Opiumwet geplaatst ​[7]​. Deze nieuwe psychoactieve worden op de lijst geplaatst vanwege hun ernstige gezondheidsrisico’s en sociale risico’s.
• Daarnaast zijn, ook vanwege hun ernstige gezondheidsrisico’s en sociale risico’s, op 10 april 2024 de middelen 2-methyl-AP-237, etazeen, etonitazepyn, protonitazeen, ADB-BUTINACA en α-PHiP toegevoegd aan lijst I ​[9]​.

Wet Damocles

• In 1999 trad artikel 13b Opiumwet – ook wel de Wet Damocles – in werking met als doel de burgemeester de mogelijkheid te bieden om op te treden tegen drugshandel en overlast te bestrijden in of nabij locaties die voor het publiek toegankelijk zijn. In 2007 is de Wet Damocles uitgebreid, zodat artikel 13b Opiumwet niet alleen betrekking had op publiek-toegankelijke locaties, maar ook op woningen ​[10]​. De Wet Damocles is in 2017 verder verruimd, waardoor zowel de handel in drugs als de productie van drugs op deze locaties binnen de reikwijdte van artikel 13b Opiumwet vallen ​[11]​. Per 1 januari 2019 is artikel 13b Opiumwet nogmaals verruimd, waardoor de burgermeester ook de bevoegdheid kreeg om een last onder bestuursdwang op te leggen, indien voorwerpen of stoffen aanwezig zijn waarvan betrokkenen wisten of behoorden te weten dat zij gebruikt konden worden voor onder meer de verkoop en de productie van drugs ​[12]​.
• De Wet Damocles biedt burgemeesters de bevoegdheid om drie soorten maatregelen te nemen: een waarschuwing, een last onder dwangsom en de sluiting van een pand. De insteek van de wet is dat deze maatregelen stapsgewijs toegepast worden. De bevoegdheid tot sluiting van een pand is hierbij de zwaarste maatregel. De burgemeester kan, op grond van de Wet Damocles, gebruik maken van deze bevoegdheid als in een pand daar drugs aanwezig zijn of als er strafbare voorbereidingshandelingen voor het bereiden en/of telen van drugs worden uitgevoerd ​[13]​. Dat is het geval als er bijvoorbeeld voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die daar duidelijk voor bestemd zijn, zoals bepaalde apparatuur (bijvoorbeeld een tabletteermachine) of chemicaliën (zoals BMK).
• Uit een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen uit 2021 blijkt dat de bevoegdheid om woningen te sluiten door burgemeesters soms te ruim en te hard is toegepast. Opvallend is dat weinig burgermeesters een last onder dwangsom opleggen. Deze bevoegdheid is in de wet opgenomen om op te leggen bij een eerste overtreding en zo een gefaseerd optreden mogelijk te maken. Bij recidive zou een (tijdelijke) sluiting plaats kunnen vinden ​[12]​
• De sluiting van panden heeft, volgens het onderzoek uit 2021 grote gevolgen voor bewoners die tijdelijk of permanent een woonruimte verliezen. Als gevolg van sluiting van een woning kunnen mensen hun huis worden uitgezet, kan de huur (in de sociale sector) worden opgezegd en dan kunnen de (ex-)bewoners op een zwarte lijst van de woningcorporatie worden geplaatst (dit was al mogelijk voordat de Wet Damocles werd uitgebreid met de mogelijkheid om panden te sluiten). De sluiting van een pand kan tevens gevolgen hebben voor ondernemers en verhuurders. Dit betreft veelal financiële schade, zoals huurderving. Er is weinig zicht op de gevolgen van de sluiting van een pand voor omwonenden en de situatie in de wijk ​[12]​.
• Op verschillende manieren zijn stappen genomen om te voorkomen dat burgemeesters de sluitingsbevoegdheid te ruim en te hard toepassen ​[12,14]​. De Raad van State is als bestuursrechter bijvoorbeeld strenger gaan toetsen in zaken betreffende de sluiting van een woning. Zij stelt zwaardere eisen aan subsidiariteit (noodzakelijkheid) en proportionaliteit. In de jurisprudentie is verder uitgekristalliseerd hoe de omstandigheden in het concrete geval afgewogen moeten worden (bijvoorbeeld of er minderjarige kinderen zijn, medische redenen en verwijtbaarheid van de rechthebbende) ​[15,16]​. Tevens is het voor belanghebbenden mogelijk om een besluit tot de sluiting van een pand aan te vechten. Belanghebbenden kunnen (zoals gebruikelijk via het bestuursrecht) een bezwaarprocedure starten, een verzoek tot voorlopige voorziening indienen of in hoger beroep gaan. Uit het onderzoek uit 2021 blijkt echter dat het aanvechten van het besluit over het algemeen weinig succesvol verloop ​[12]​.
• Om de burgemeesters te helpen bij de afweging of toepassing van het artikel in het specifieke geval noodzakelijk en evenredig is (afweging tussen enerzijds het belang van het stoppen van drugsovertredingen en het voorkomen van herhaling en anderzijds de gevolgen voor betrokkenen en dat besluit goed te motiveren), zijn verschillende hulpmiddelen ontwikkeld. Een voorbeeld is het stappenplan voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en een clickable pdf van het beoordelingskader van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ​[17]​.
• De burgemeester onderbouwt haar of zijn sluitingsbesluit meestal met informatie uit bestuurlijke rapportages van de politie over drugsactiviteiten. De kwaliteit van de informatie daarin (o.a. over de aangetroffen drugsactiviteit, de locatie en de betrokken personen) en de snelheid waarmee deze naar de gemeente gaat, zouden beter kunnen. In een onderzoek naar de bestuurlijke rapportage binnen de Wet Damocles adviseren onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen om een landelijk, uniforme checklist te ontwikkelen, waarbij aansluiting wordt gezocht bij het rechterlijke beoordelingskader van artikel 13b Opiumwet-besluiten ​​[18]​.

Het WODC liet in 2023 een verkennend onderzoek uitvoeren naar de mogelijkheden om de aard en omvang te bepalen van de gevolgen voor bewoners, omwonenden en eigenaren van een pand, wanneer op grond van de Wet Damocles een maatregel wordt opgelegd. Dit onderzoek is momenteel nog niet openbaar ​[19]​.

De Aanwijzing Opiumwet en de Richtlijn voor strafvordering Opiumwet

De Aanwijzing Opiumwet beschrijft welke regels voor de aanpak van de strafrechtelijke opsporing en vervolging van Opiumwetdelicten door Officieren van Justitie in het hele land gelden en toegepast (moeten) worden. De Aanwijzing wordt vastgesteld door het College van Procureurs-Generaal van het OM. In de Richtlijn voor strafvordering Opiumwet geeft het College van Procureurs-Generaal aan welke strafeis het OM kan hanteren bij de verschillende Opiumwetdelicten.

Op 1 oktober 2020 heeft het OM een richtlijn ingevoerd om een duidelijk kader te geven voor de strafeis inzake voorbereidingshandelingen voor de productie van synthetische drugs ​[20]​. Tegen een verdachte van voorbereidingshandelingen wordt gevangenisstraf geëist en geen taakstraf. Daardoor geeft het OM het signaal af dat taakstraffen niet als een passende sanctie worden gezien voor de productie van synthetische drugs. Daarnaast eist het OM bij voorbereidingshandelingen altijd een geldboete ​[21]​.

Aanvullende informatie