2.1.3 Coffeeshopbeleid

In deze paragraaf wordt ingegaan op het beleid ten aanzien van coffeeshops, landelijk gezien en op gemeentelijk niveau. In de volgende paragraaf wordt de stand van zaken besproken van het op te zetten experiment met een gesloten coffeeshopketen.

Coffeeshopbeleid: landelijk en gemeentelijk

• Landelijk gezien voert het Openbaar Ministerie een gedoogbeleid. De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt ‘gedoogd’: politie en justitie laten coffeeshops ongemoeid, als ze zich houden aan bepaalde criteria. De landelijke gedoogcriteria staan in de Aanwijzing Opiumwet: coffeeshops mogen geen reclame maken (geen affichering), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen, geen overlast veroorzaken, niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen onder de 18 jaar, niet meer dan 5 gram verkopen per transactie en niet meer dan 500 gram handelsvoorraad hebben, en niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan anderen dan ingezetenen van Nederland (de AHOJGI-criteria).
• Gemeenten kunnen hun eigen coffeeshopbeleid vaststellen en toepassen, binnen het hierboven geschetste landelijke kader. In het lokale driehoeksoverleg wordt bijvoorbeeld de maximale handelsvoorraad van gedoogde coffeeshops vastgesteld. Gemeenten kunnen besluiten over het al of niet toelaten van coffeeshops en het aantal vaststellen. Het handhavingsbeleid wordt concreet ingevuld door de burgemeester in overleg met een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie en de politiechef, het zogenaamde driehoeksoverleg. Onderdeel van dit beleid is ook een handhavingsplan (met sancties). Gemeenten kunnen aanvullende vestigingscriteria vastleggen in het lokale coffeeshopbeleid, specifiek gericht op de lokale situatie.
• 
  Wat betreft het beleid dat gemeenten voeren is er in 2020, blijkens de tweejaarlijkse monitor met betrekking tot de aantallen coffeeshops en aantallen gemeenten die een coffeeshopbeleid voeren, nauwelijks iets veranderd ten opzichte van de vorige meting over 2018 ​​[1,2]​​. Zie voor aantallen coffeeshops § 3.8.1.
• In 2020 lieten 102 van de 355 gemeenten (29%) coffeeshops toe, dat zijn er evenveel als in de voorgaande meting over 2018. Daarbij is het wel zo dat het aantal gemeenten in Nederland is afgenomen (van 380 in 2018 tot 355 in 2019 en 2020), dus relatief gezien zijn er meer coffeeshopgemeenten. Eind 2020 voerde 69% van de gemeenten een ‘nulbeleid’ (verkooppunten worden niet gedoogd), 29% voerde een gedoogbeleid, waarin het maximum aantal coffeeshops is vastgelegd, en 2% gaf aan geen formeel beleid te voeren (er zijn in die gemeenten geen coffeeshops gevestigd, maar er zijn ook geen concrete afspraken dat ze niet gedoogd zouden worden).
• Veel coffeeshopgemeenten die een gedoogbeleid voeren hebben net als in voorgaande jaren ten minste één lokaal vestigingscriterium naast de landelijk geldende AHOJGI-criteria in hun coffeeshopbeleid opgenomen, veelal een afstandscriterium (afstand van de coffeeshop tot een onderwijsinstelling). Het vestigingscriterium waarbij er een minimale onderlinge afstand tussen coffeeshops moet zijn is in 2020 in 28% van de gemeenten opgenomen in het beleid.
• Gemeenten kunnen ook criteria opnemen die zeer specifiek gericht zijn op de lokale situatie. Dat is eind 2020 in 28% van de gemeenten het geval. Dat zijn er vijf meer dan bij de vorige meting.
• Gemeenten kunnen het ingezetenencriterium (het I-criterium, geen toegang tot coffeeshops voor en verkoop van softdrugs aan anderen dan ingezetenen van Nederland) wel of niet in hun beleid opnemen. In vijf gemeenten die het I-criterium in hun beleid hebben opgenomen, wordt het met hoge prioriteit gehandhaafd. Dat waren er zeven in 2018. In de andere gemeenten wordt er in de praktijk niet gehandhaafd.
• In Amsterdam deed de burgemeester begin 2021 het voorstel een ander beleid te gaan voeren inzake coffeeshops ​[3]​. Het beleid was er toentertijd op gericht het aanbod van cannabis te verkleinen door het aantal coffeeshops geleidelijk te verminderen. Maar de vraag verminderde niet, en nam juist sterk toe, door de komst van steeds meer toeristen. Het voorstel was om het Ingezetenecriterium in te voeren, zodat toeristen geen cannabis in coffeeshops meer zouden kunnen kopen. In september 2022 heeft de meerderheid van de gemeenteraad dit voorstel afgewezen ​[4]​. In februari 2023 is duidelijk geworden dat een stadsdeel van Amsterdam deel zal nemen aan het experiment van een gesloten coffeeshopketen. (Zie voor meer informatie onder het kopje ‘Experiment gesloten coffeeshopketen’).
• Gegevens in verband met overlast van coffeeshops en drugstoerisme zijn beschreven in § 17.3.2.

Bestrijding van criminele praktijken in relatie tot coffeeshops

• De wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur), die tevens van toepassing is op coffeeshops, biedt de overheid de mogelijkheid om de achtergrond van een persoon of bedrijf te (laten) screenen in het kader van een vergunning- of subsidieverlening. Zo kan voorkomen worden dat de overheid door het verlenen of in stand houden van vergunningen onverhoopt meewerkt aan het ontstaan of voortbestaan van criminele praktijken. In het geval van coffeeshops gaat het om vergunningverlening door de gemeente. Als het gevaar bestaat dat de coffeeshophouder (of zijn zakelijke omgeving) crimineel vermogen aanwendt of andere strafbare feiten gaat plegen in het licht van zijn bedrijfsvoering, kan de burgemeester weigeren hem de vergunning te verlenen.
• Gemeenten kunnen zich bij het nemen van beslissingen daarover laten adviseren door het landelijk Bureau Bibob. Sinds 2013 kunnen zij ook zelf politie- en justitiële informatie opvragen in het kader van een Bibob‐onderzoek en beter afwegen of ze een advies aanvragen bij het Bureau Bibob.
• Sinds 1 augustus 2020 hebben overheden de mogelijkheid om ook justitiële gegevens op te vragen over de zakelijke relaties van degene die een aanvraag tot een vergunning of subsidie doet ​[5,6]​​​. Met zakelijke relaties worden bedoeld beheerders, bestuurders, aandeelhouders, of financiers. Er kan namelijk sprake zijn van een zogeheten stroman-constructie, of een poging van een financier om crimineel geld wit te wassen. De wet Bibob tweede tranche, die onder andere voorziet in een verruiming van de mogelijkheden tot informatiedeling tussen het landelijk bureau Bibob en bestuursorganen en tussen bestuursorganen onderling, is grotendeels in werking getreden per 1 oktober 2022 ​[7]​.

2.1.1.3 Coffeeshopbeleid: experiment gesloten coffeeshopketen

Zoals eerder vermeld, wordt de verkoop van cannabis in coffeeshops gedoogd, maar is de illegale teelt strafbaar volgens artikel 3, onder B, van de Opiumwet. Politie en Openbaar Ministerie geven prioriteit aan de opsporing en vervolging van de grootschalige en beroeps- of bedrijfsmatige teelt. Andere teelt, die niet beroeps- of bedrijfsmatig is en een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik betreft, heeft geen prioriteit in de opsporing en vervolging (Aanwijzing Opiumwet, 2015; zie ook NDM Jaarbericht 2016) ​​[8]​​.

De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt dus gedoogd (voordeur), maar teelt en aanvoer (achterdeur) zijn strafbaar en worden opgespoord en vervolgd. Dit levert problemen op, zowel voor gemeenten als voor de rechtspraak ​​[9]​​.

Experiment gesloten coffeeshopketen

De voorbereidingen voor het ‘experiment gesloten coffeeshopketen’ dat in het regeerakkoord van oktober 2017 is opgenomen, en volgens het coalitieakkoord van december 2021 wordt voortgezet, nemen meer tijd in beslag dan verwacht.

Hieronder wordt ingegaan op een aantal aspecten van het experiment (zie voor een uitgebreidere beschrijving en de voorwaarden waaraan telers en coffeeshops moeten voldoen het Jaarbericht NDM 2019 ​​[10]​​ en de website van de Rijksoverheid ​[11]​​​.

Een ‘gesloten coffeeshopketen’ houdt in dat aangewezen telers hun cannabis uitsluitend leveren aan de coffeeshops in de aan het experiment deelnemende gemeenten en dat die coffeeshops uitsluitend de door de aangewezen telers geteelde cannabis mogen verkopen. Het doel van het experiment is om te kijken of en hoe telers op kwaliteit gecontroleerde cannabis aan coffeeshops kunnen leveren en wat de effecten daarvan zijn, in een situatie waarin dat gedoogd wordt.

Het experiment heeft vanaf de feitelijke start een looptijd van vier jaar. Het bestaat uit drie fases: de voorbereidingsfase, waarin gemeenten en telers geselecteerd worden, de overgangsfase, waarin coffeeshops in de deelnemende gemeenten kunnen beginnen met de verkoop van cannabis afkomstig van aangewezen telers (naast de gedoogde verkoop), en de experimenteerfase. ​De experimenteerfase kan pas beginnen op het moment dat verwacht wordt dat de kwaliteit en diversiteit van de door de aangewezen telers geteelde cannabis voldoende is om de deelnemende coffeeshops volledig en permanent te kunnen voorzien, en aan de eisen van geslotenheid kan worden voldaan. Als begonnen zou worden terwijl nog niet aan deze eisen voldaan is, is er het risico dat de coffeeshops onvoldoende in voorraad hebben, dat de prijzen extreem zullen stijgen, en/of dat consumenten niet tevreden zijn, met het risico dat zij zich tot illegale markten zullen wenden.

Om het experiment mogelijk te maken zijn de ‘Wet experiment gesloten coffeeshopketen’, het bijbehorende besluit, en de ministeriële regeling op 1 juli 2020 in werking getreden ​​[12]​​. Het besluit en de ministeriële regeling werden gewijzigd, wegens enkele gebleken onduidelijkheden, vooral van technische aard ​[13,14]​.

Tien gemeenten gaan deel nemen aan het experiment, namelijk Arnhem, Almere, Breda, Groningen, Heerlen, Hellevoetsluis, Maastricht, Nijmegen, Tilburg en Zaanstad ​​[15]​​. In het coalitieakkoord 2021-2025 wordt voorgesteld dit uit te breiden met een grote stad ​​[16]​​. In februari 2023 heeft Amsterdam aangegeven te willen deelnemen met een stadsdeel en te onderzoeken welk stadsdeel daarvoor in aanmerking komt. Dat vindt de regering een goede ontwikkeling, hoewel eerder steeds de voorwaarde gesteld werd dat alle coffeeshops is een gemeente mee zouden moeten doen. Uit gesprekken is echter gebleken dat het eigenlijk niet mogelijk is met een complete grote stad mee te doen aan het experiment ​[17,18]​.

Wat betreft telers is de stand van zaken eind februari 2023 dat er negen telers zijn aangewezen die hun teeltbedrijf kunnen opzetten en beginnen met het telen en de productie van cannabis; één teler is ook echt begonnen. Nadat de aanwijzing van een tiende teler is ingetrokken, is de volgende op de wachtlijst benaderd voor deelname. Het selecteren van de telers en de benodigde Bibob screening duurden langer dan verwacht. De voorbereidingen door de telers bleken ook problemen op te kunnen leveren, zoals aankoop van een locatie, aanvragen van een lokale vergunning en het verkrijgen van een bankrekening ​[19]​. Het streven om in de loop van de tweede helft van 2022 te beginnen met de ‘overgangsfase’ bleek dus niet haalbaar zodat deze verschoven werd naar het tweede kwartaal van 2023. Echter, een meerderheid van de telers geeft aan dat zij meer tijd nodig hebben, voor lokale vergunningsprocedures, interne bedrijfsprocessen en door een toename van de investeringskosten door de inflatie en de verhoogde energie- en bouwkosten. Op grond daarvan lijkt het eerste kwartaal van 2024 het eerste moment te zijn dat kwantiteit, kwaliteit en diversiteit voldoende is ​[18]​.
In februari 2023 is door de ministers van VWS en J & V besloten tot het introduceren van een aanloopfase in het experiment.  In die fase kan in twee gemeenten, Breda en Tilburg, eerder begonnen worden met  de levering van cannabis aan coffeeshops, terwijl coffeeshops ook nog mogen inkopen bij hun oude leveranciers. Het doel van die aanloopfase is om de geslotenheid van de keten en alle processen en systemen die erbij komen kijken, op kleine schaal te testen, zodat de start in alle tien gemeenten soepeler kan verlopen. Voorwaarde daarbij is een beperkte maximale handelsvoorraad van de gereguleerde producten, namelijk 500 gram per coffeeshop, en een beperkte duur, namelijk maximaal zes maanden, waarna alle andere gemeenten ook starten. Om met de aanloopfase te starten, moeten er minimaal drie telers gereed zijn, zodat er voor die twee gemeenten voldoende continue aanvoer zal zijn wat betreft kwaliteit, diversiteit en volume​[18]​ .

Een onafhankelijke commissie, bestaande uit wetenschappers en deskundigen onder voorzitterschap van professor Knottnerus heeft de regering geadviseerd over het opzetten van het experiment en over de evaluatie ervan​. ​​[15,20]​​.

Het was de bedoeling om bij de uitwerking van de criteria op grond waarvan in 2024 een kabinetsstandpunt zou worden bepaald over hoe verder na het experiment, zoveel mogelijk aan te sluiten bij de resultaten van het wetenschappelijk evaluatie-onderzoek. Omdat de voorbereiding langer duurde dan de toentertijd verwachte tijdsperiode van een jaar en de experimenteerfase dus ook later begon dan het voorziene jaar 2019 of 2020, zal de rapportage over het eerste experimenteerjaar dan nog niet klaar zijn. Daarom zal in 2024 worden bezien welke conclusies getrokken kunnen worden op grond van de dan beschikbare informatie, zoals kennis die is opgedaan tijdens de aanloopfase, in de voorbereidende fase en tijdens het eerste experimenteerjaar.

Om bij te dragen aan het voorkomen van een eventuele stijging van cannabisgebruik ten tijde van het experiment heeft het Trimbos-instituut een advies uitgebracht ​​[21]​​. Het advies is besproken met een werkgroep die de experimentgemeenten ondersteunt bij het ontwikkelen van een lokale preventieaanpak. Op basis van het advies wordt een aantal preventieve instrumenten gevormd ​​​[22]​. Zo is een conceptmodel Preventie en handhavingsplan Cannabis ontwikkeld. Het gaat daarbij om het verzamelen en analyseren van gegevens door een aantal sleutelfiguren op lokaal niveau teneinde goed zicht te krijgen op veranderingen in de lokale situatie door het coffeeshopexperiment. Het wordt in twee experimentgemeenten als pilot getest ​​[19]​​. Ook is voorlichtingsmateriaal over het experiment voor allerlei doelgroepen ontwikkeld en worden online zelfhulpinterventies voor verschillende doelgroepen met verschillende problematiek geïmplementeerd.

Voordat er sprake was van een experiment, was een initiatief wetsvoorstel om een gesloten coffeeshopketen te verwezenlijken in behandeling bij de Eerste Kamer. In maart 2017 was de verdere behandeling daarvan aangehouden in verband met het experiment gesloten coffeeshopketen. In 2021 zou de behandeling echter weer worden voortgezet omdat het kamerlid dat het overgenomen heeft van de initiatiefneemster van het wetsvoorstel vond dat het traject voor het experiment gesloten coffeeshopketen erg veel vertraging had opgelopen ​​[23]​. De behandeling zou voortgezet worden ondanks het bezwaar van de regering dat het stelsel van de initiatiefwet niet logisch aansluit op het stelsel van het experiment: in het ene stelsel wordt gereguleerd, in het andere gedoogd ​​​[24,25]​​. Feitelijk is de verdere behandeling niet voortgezet.

Aanvullende informatie