2.1.3 Coffeeshopbeleid

Deze paragraaf gaat in op het landelijke en gemeentelijke beleid ten aanzien van coffeeshops. In de volgende paragraaf wordt de stand van zaken besproken van het Experiment gesloten coffeeshopketen.

Coffeeshopbeleid: landelijk en gemeentelijk

• Landelijk gezien voert de Rijksoverheid een gedoogbeleid. De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt ‘gedoogd’. De illegale teelt is strafbaar volgens artikel 3, onder B, van de Opiumwet. De politie en het Openbaar Ministerie (OM) geven prioriteit aan de opsporing en vervolging van de grootschalige en beroeps- of bedrijfsmatige teelt. Andere teelt, die niet beroeps- of bedrijfsmatig is en een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik betreft, heeft geen prioriteit in de opsporing en vervolging (Aanwijzing Opiumwet, 2015) ​[1]​. De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt dus gedoogd (voordeur), maar de teelt en aanvoer (achterdeur) zijn strafbaar en worden opgespoord en vervolgd. Dit levert problemen op, zowel voor gemeenten als voor de rechtspraak ​[2]​.
• Politie en justitie laten coffeeshops ongemoeid als ze zich houden aan bepaalde criteria, de zogenaamde AHOJGI-criteria. De landelijke gedoogcriteria staan in de Aanwijzing Opiumwet: coffeeshops mogen geen reclame maken (geen affichering), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen, geen overlast veroorzaken, niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen onder de 18 jaar, niet meer dan 5 gram verkopen per dag per persoon en niet meer dan 500 gram handelsvoorraad hebben, en niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan anderen dan ingezetenen van Nederland.
• Gemeenten kunnen hun eigen coffeeshopbeleid vaststellen en toepassen binnen de landelijke kaders. Gemeenten kunnen besluiten over het al dan niet toelaten van coffeeshops en het aantal vaststellen. Het handhavingsbeleid wordt concreet ingevuld door de burgemeester in overleg met een vertegenwoordiger van het OM en de politiechef, het zogenaamde driehoeksoverleg. Onderdeel van dit beleid is ook een handhavingsplan (met sancties). Gemeenten kunnen ervoor kiezen om niet alle AHOJGI-criteria te handhaven. Daarnaast kunnen gemeenten aanvullende vestigingscriteria vastleggen in het lokale coffeeshopbeleid, specifiek gericht op de lokale situatie.

Het beleid dat gemeenten voeren, is in 2022 nauwelijks veranderd ten opzichte van de vorige meting over 2020. Dit blijkt uit een tweejaarlijkse monitor over het aantal coffeeshops en gemeenten die een coffeeshopbeleid voeren ​[3,4]​. Zie voor aantallen coffeeshops § 3.8.1.

• In 2022 lieten 102 van de 345 gemeenten (29%) coffeeshops toe. Dat zijn er evenveel als in de voorgaande meting over 2020. Daarbij is het wel zo dat het aantal gemeenten in Nederland is afgenomen, dus relatief gezien zijn er meer coffeeshopgemeenten. Eind 2022 voerde 68% van de gemeenten een ‘nulbeleid’ (verkooppunten worden niet gedoogd), 29% voerde een gedoogbeleid (waarbij meestal een maximum aantal coffeeshops is vastgelegd) en 2% gaf aan geen formeel beleid te voeren. In de gemeenten zonder formeel beleid zijn geen coffeeshops gevestigd, maar er zijn ook geen concrete afspraken dat ze niet gedoogd zouden worden ​[4]​.
• Veel gemeenten hebben de handhaving van de AHOJGI-criteria opgenomen in hun lokale coffeeshopbeleid. In de praktijk blijkt dat eind 2022 de handhaving van het H-(Geen Harddrugs), O-(Geen Overlast) en J-(Geen verkoop aan en geen toegang tot coffeeshops voor jeugdigen onder de 18 jaar) criterium zijn opgenomen in het beleid van alle coffeeshopgemeenten. Voor het A-(Geen Affichering) en G-(Hoeveelheden per transactie kleiner dan 5 Gram) is dat in bijna alle coffeeshopgemeenten het geval. Het I-criterium (geen toegang tot coffeeshops voor en verkoop van softdrugs aan anderen dan ingezetenen van Nederland) wordt het minst opgenomen in het beleid van coffeeshopgemeenten (76 van de 102 gemeenten heeft eind 2022 dit criterium in het beleid opgenomen ​[4]​. 
• Coffeeshopgemeenten kunnen aanvullende criteria in het beleid opnemen. Veel coffeeshopgemeenten die een gedoogbeleid voeren, hebben net als in voorgaande jaren ten minste één lokaal vestigingscriterium in hun coffeeshopbeleid opgenomen. Het gaat veelal om een afstandscriterium (afstand van de coffeeshop tot een onderwijsinstelling). Het vestigingscriterium waarbij er een minimale afstand tussen coffeeshops moet zijn, is in 2022 in 81% van de coffeeshopgemeenten opgenomen in het beleid ​[4]​.
• Gemeenten kunnen ook criteria opnemen die niet gericht zijn op de vestiging van een coffeeshop maar wel een voorwaarde zijn voor het geven van de gedoogstatus. Deze criteria kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de omgeving van de coffeeshop (en dan met name het schoonhouden daarvan), openings- en sluitingstijden of de bedrijfsvoering. Eind 2022 heeft ongeveer 27% van de gemeenten een dergelijk criteria opgenomen in hun coffeeshopbeleid. Dit was vergelijkbaar ten opzichte van 2020 toen 28% van de gemeenten criteria opnamen die specifiek gericht waren op de lokale situatie ​[4]​.
• In Amsterdam deed de burgemeester begin 2021 het voorstel een ander beleid te gaan voeren inzake coffeeshops ​[5]​. Het beleid was toentertijd gericht op het verkleinen van het aanbod van cannabis door het aantal coffeeshops geleidelijk te verminderen. Maar de vraag verminderde niet en nam juist sterk toe door de komst van steeds meer toeristen. Het voorstel was om het I-criterium te handhaven, zodat coffeeshophouders geen cannabis meer aan niet-ingezetenen zouden mogen verkopen. In september 2022 heeft de meerderheid van de gemeenteraad dit voorstel afgewezen ​[6]​. In februari 2023 is duidelijk geworden dat een stadsdeel van Amsterdam deel zal nemen aan het Experiment gesloten coffeeshopketen. In juni 2023 heeft de gemeente Amsterdam stadsdeel Oost voorgedragen voor deelname aan het landelijk Experiment gesloten coffeeshopketen ​[7]​. De benodigde wetswijziging is in maart 2024 door de Tweede Kamer verworpen, waardoor Amsterdam-Oost geen onderdeel wordt van het Experiment gesloten coffeeshopketen ​[8]​. Zie voor meer informatie hieronder bij ‘Experiment gesloten coffeeshopketen’.
• Gegevens in verband met overlast van coffeeshops en drugstoerisme zijn beschreven in § 17.3.2.

Bestrijding van criminele praktijken in relatie tot coffeeshops

• Met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) wordt de integriteit van de overheid beschermd, doordat het middels een screeningsbevoegdheid voorkomt dat overheden criminaliteit faciliteren. Met toepassing van de wet zijn overheden bevoegd om overheidsopdrachten, vastgoedtransacties en beschikkingen zoals vergunningen en subsidies aan personen of bedrijven te weigeren of in te trekken als blijkt dat er een gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten zullen worden gepleegd of uit strafbare feiten verkregen voordelen zullen worden benut. Zo kan voorkomen worden dat de overheid door het verlenen of in stand houden van vergunningen onverhoopt meewerkt aan het ontstaan of voortbestaan van criminele praktijken. De Wet Bibob is ook van toepassing op vergunningen voor coffeeshops. In het geval van coffeeshops gaat het om vergunningverlening door de gemeente. Als het gevaar bestaat dat een coffeeshophouder (of zijn zakelijke omgeving) crimineel vermogen aanwendt of andere strafbare feiten gaat plegen in het licht van zijn bedrijfsvoering, kan de burgemeester weigeren hem de vergunning te verlenen of een reeds verleende vergunning intrekken.
• Gemeenten doen altijd eerst eigen Bibob-onderzoek, maar kunnen zich vervolgens over de mate van gevaar dat een vergunning misbruikt wordt voor criminele doeleinden laten adviseren door het Landelijk Bureau Bibob (LBB). Dankzij verschillende wetswijzigingen kunnen gemeenten zelf steeds meer (politie- en justitiële) informatie opvragen over de betrokkene (lees: de vergunningsaanvrager) en zijn zakelijke relaties ​[9,10]​​​. Met zakelijke relaties kunnen bijvoorbeeld personen worden bedoeld die direct of indirect leidinggeven aan de aanvrager, vermogen verschaffen of hebben verschaft of direct of indirect zeggenschap hebben of hebben gehad op de aanvrager (zoals aandeelhouders). Ook andere zakelijke samenwerkingsverbanden vallen binnen het bereik.
• De Wet Bibob tweede tranche, die onder andere voorziet in een verruiming van de mogelijkheden tot informatiedeling tussen het LBB en bestuursorganen en tussen bestuursorganen onderling, is in werking getreden per 1 oktober 2022 ​[11]​.
• In 2024 en 2025 wordt de Wet Bibob geëvalueerd in opdracht van het WODC, de resultaten van deze evaluatie worden in 2025 verwacht.

Experiment gesloten coffeeshopketen

De aanloop naar de start van het Experiment gesloten coffeeshopketen, dat in het regeerakkoord van oktober 2017 was opgenomen en volgens het Coalitieakkoord van december 2021 werd voortgezet, neemt meer tijd in beslag dan verwacht. Hieronder wordt ingegaan op een aantal aspecten van het experiment (voor een uitgebreidere beschrijving van de voorwaarden waaraan telers en coffeeshops moeten voldoen, verwijzen we naar de website van de Rijksoverheid ​[12]​​​).

• Een ‘gesloten coffeeshopketen’ houdt in dat aangewezen telers hun cannabis uitsluitend leveren aan de coffeeshops in de aan het experiment deelnemende gemeenten. Die coffeeshops mogen uitsluitend de door de aangewezen telers geteelde cannabis verkopen. Het doel van het experiment is om te onderzoeken of en hoe telers op kwaliteit gecontroleerde cannabis gedecriminaliseerd in een gesloten keten aan coffeeshops kunnen leveren en wat de effecten van het experiment zijn op de openbare orde, criminaliteit en de volksgezondheid.
• Het experiment heeft vanaf de feitelijke start een looptijd van vier jaar. Het bestaat uit vijf fases ​[13]​. De vijf fases van het experiment zijn: de voorbereidingsfase waarin gemeenten en telers geselecteerd worden, de aanloopfase in Breda en Tilburg waar op kleine schaal wordt begonnen met de verkoop van cannabis afkomstig van aangewezen telers (naast de gedoogde verkoop), de overgangsfase waarin coffeeshops in alle deelnemende gemeenten kunnen beginnen met de verkoop van cannabis afkomstig van aangewezen telers (naast de gedoogde verkoop), en de experimenteerfase. De experimenteerfase kan pas beginnen als wordt verwacht dat de kwantiteit, kwaliteit en diversiteit van de door de aangewezen telers geteelde cannabis voldoende is om de deelnemende coffeeshops volledig en permanent te kunnen voorzien. Als begonnen zou worden terwijl nog niet aan deze eisen is voldaan, is er het risico dat de coffeeshops onvoldoende in voorraad hebben en/of dat consumenten niet tevreden zijn, met het risico dat zij zich tot illegale markten zullen wenden. Tot slot volgt de afbouwfase waarin wordt teruggekeerd naar de situatie zoals deze was voor de aanvang van het experiment, waarmee voldaan wordt aan de gedoogcriteria van het huidige beleid, tenzij het kabinet anders besluit. De afbouwfase is bedoeld om te voorkomen dat na de experimenteerfase meteen in strijd met de wet wordt gehandeld ​[7,14]​.
• Een onafhankelijke commissie, bestaande uit wetenschappers en deskundigen onder voorzitterschap van professor Knottnerus heeft de regering geadviseerd over het opzetten van het experiment ​​​[15,16]​.

Om het experiment mogelijk te maken zijn de ‘Wet experiment gesloten coffeeshopketen’, het bijbehorende besluit, en de ministeriële regeling op 1 juli 2020 in werking getreden ​[17]​​​. Het besluit en de ministeriële regeling zijn in 2022 gewijzigd, wegens enkele gebleken onduidelijkheden, vooral van technische aard ​[18,19]​.

• Tien gemeenten nemen deel aan het experiment, namelijk Arnhem, Almere, Breda, Groningen, Heerlen, Voorne aan Zee, Maastricht, Nijmegen, Tilburg en Zaanstad ​[15]​. In het Coalitieakkoord 2021-2025 werd voorgesteld dit uit te breiden met een grote stad ​​[20]​.
• In februari 2023 heeft Amsterdam aangegeven te willen deelnemen met een stadsdeel en te onderzoeken welk stadsdeel daarvoor in aanmerking komt. Dat vindt de regering een goede ontwikkeling, hoewel eerder steeds de voorwaarde gesteld is dat alle coffeeshops in een gemeente mee zouden moeten doen. Uit gesprekken is echter gebleken dat het eigenlijk niet mogelijk is met een complete grote stad mee te doen aan het experiment ​[21,22]​. In juni 2023 gaven de ministers van VWS en JenV aan stadsdeel Oost toe te willen voegen aan het landelijk Experiment gesloten coffeeshopketen. In dit stadsdeel zijn tien coffeeshops gevestigd ​[23,24]​. De wetswijziging om deelname van het Amsterdamse stadsdeel Oost als elfde gemeente mogelijk te maken is in maart 2024 echter door de Tweede Kamer verworpen ​[24]​.
• In het kader van het experiment zijn tien telers aangewezen die hun teeltbedrijf kunnen opzetten en beginnen met het telen en de productie van cannabis.
• Het selecteren van de telers en de benodigde Bibob-screening duurden langer dan verwacht. De voorbereidingen door de telers bleken ook problemen op te kunnen leveren, zoals de aankoop van een locatie, het aanvragen van een lokale vergunning en het verkrijgen van een bankrekening ​[25]​. Het streven om in de loop van de tweede helft van 2022 te beginnen met de ‘overgangsfase’ bleek niet haalbaar zodat deze destijds verschoven is naar het tweede kwartaal van 2023. Echter, een meerderheid van de telers heeft aangegeven dat zij meer tijd nodig heeft als gevolg van lokale vergunningsprocedures, interne bedrijfsprocessen en een toename van de investeringskosten door de inflatie en de verhoogde energie- en bouwkosten ​[21,26]​.
• In reactie op een initiatief van de burgermeesters van Breda en Tilburg hebben de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Justitie en Veiligheid (JenV) onderzocht in hoeverre in deze twee gemeenten, nog voor de start van het experiment, op kleine schaal gestart kan worden met de levering van gereguleerde hennep en hasjiesj. In februari 2023 is door de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Justitie en Veiligheid (JenV) besloten tot het introduceren van deze aanloopfase in het experiment. In die fase kon in twee gemeenten, Breda en Tilburg, eerder begonnen worden met de levering van cannabis aan coffeeshops, terwijl coffeeshops ook nog mochten inkopen bij hun oude leveranciers. Het doel van deze aanloopfase was om de geslotenheid van de keten en alle processen en systemen in de keten op kleine schaal te testen, zodat de start in alle tien gemeenten soepeler zou verlopen. Er werd gestreefd naar een aanloopfase met een beperkte duur (maximaal zes maanden), zodat daarna de overgangsfase in alle andere gemeenten kon starten ​[18]​. Op 15 december 2023 is de aanloopfase van start gegaan ​[27,28]​.
• In de aanloopfase zijn ervaringen opgedaan en lessen getrokken die worden meegenomen in de overgangs- en experimenteerfase. Dat betreft het volgende ​[29]​:
  • In de aanloopfase is gebleken dat een van de vooraf gestelde voorwaarden, namelijk een maximale hadelsvoorraad van de gereguleerde producten (500 gram per coffeeshop), praktisch niet uitvoerbaar is. Er is tijdens de aanloopfase besloten deze beperking op te heffen. De burgemeesters kregen vanaf 15 maart 2024 toestemming om de toegestane handelsvoorraad van maximaal een weekvoorraad aan te houden, zoals ook geldt tijdens de overgangsfase en experimenteerfase. Op grond van de regelgeving van het Experiment kunnen de burgemeesters nadere regels stellen ten aanzien van de maximale toegestane handelsvoorraad.
  • Er wordt middels een track & trace-systeem toezicht gehouden door inspecteurs van de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV), de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) en de gemeenten. Tijdens de aanloopfaseheeft er drie keer een storing plaatsgevonden en bleek dat de afwezigheid van een koppeling met het kassasysteem kan leiden tot fouten in registratie. De ervaringen met het track & trace-systeem hebben ertoe geleid dat het systeem is geüpdatet en verbeterd, en dat de uitleg over het systeem is verduidelijkt.
  • Er zijn enkele aandachtspunten geformuleerd door de politie met betrekking tot de eis dat de levering van cannabisproducten uitsluitend via beveiligd vervoer plaatsvindt. Deze aandachtspunten hebben betrekking op de praktische uitvoering van de vergunningverlening door Dienst Justis, de toepassing van de gestelde eisen aan beveiligd vervoer en het toezicht hierop.
  • In de aanloopfase is het belang van contact tussen de verschillende deelnemers van het experiment gebleken. Het gaat om contact tussen partijen als coffeeshophouders, telers, inspectie en gemeente. Zij moeten regelmatig communiceren over problemen die zich voordoen en gezamenlijk naar oplossingen zoeken. Op dit contact zal daarom ingezet blijven worden gedurende het experiment.
• Op 17 juni 2024 is de overgangsfase van start gegaan ​[29]​. In de overgangsfase mogen de coffeeshops van de tien gemeenten die deelnemen aan het experiment starten met de verkoop van gereguleerde cannabisproducten; de gedoogde voorraad kan geleidelijk worden vervangen door de gereguleerde producten. Deze overgangsfase zal niet (zoals eerder gecommuniceerd) zes weken maar drie maanden duren, zodat er voldoende tijd is om de kwantiteit, kwaliteit en diversiteit van de geproduceerde producten te optimaliseren voordat de experimenteerfase van start gaat ​[28]​.
• Op 5 augustus 2024 is de overgangsfase nogmaals verlengd. Een voorwaarde om te starten met de experimenteerfase is het aanwezig zijn van voldoende kwaliteit, kwantiteit en diversiteit van hennep en hasjiesj om alle deelnemende coffeeshops te bevoorraden. Op de beoogde startdatum (16 september 2024) zou dat nog niet het geval zijn geweest. Er wordt gewacht tot zowel de kwaliteit, de kwantiteit als de diversiteit voldoende is bij alle telers. Dit om te voorkomen dat er een tekort aan gereguleerde cannabis(producten) is tijdens de experimenteerfase, waarin coffeeshops enkel nog gereguleerde producten mogen verkopen. Er werd naar gestreefd om in november 2024 te communiceren of alle telers kunnen zorgen voor voldoende voorraad bij de coffeeshops en indien mogelijk een nieuwe startdatum voor de experimenteerfase te communiceren. In november 2024 is hier echter geen nieuwe informatie over gepubliceerd ​[28,30]​.

Van september 2021 tot april 2022 vond een voormeting plaats. In dit onderzoek is de stand van zaken beschreven over onder meer het gemeentelijk coffeeshopbeleid, het cannabisgebruik, de (gedoogde) verkoop van cannabis vanuit coffeeshops en de illegale verkoop van softdrugs. Informatie hierover is verzameld in negentien gemeenten: tien interventiegemeenten waar legaal geteelde cannabis zal worden geïntroduceerd en negen vergelijkingsgemeenten waar het aanbod van telers buiten de gesloten coffeeshopketen blijft gelden ​[31]​. De Tweede Kamer is op 31 mei 2023 geïnformeerd over het rapport van de voormeting ​[31]​.

In het verlengde van het vooronderzoek is in 2024 over de nulmeting van het Experiment gesloten coffeeshopketen gerapporteerd ​[32]​. In de nulmeting is de situatie voorafgaand aan het experiment rondom coffeeshops, bezoekers en de illegale cannabismarkt in tien zogenoemde ‘interventiegemeenten’ vergeleken met negen vergelijkbare gemeenten. De interventiegemeenten nemen deel aan het Experiment gesloten coffeeshopketen en de negen vergelijkingsgemeenten niet. De nulmeting legt de basis voor vervolgmetingen waarmee de ontwikkelingen in de twee groepen gemeenten kunnen worden gevolgd. De belangrijkste bevindingen uit de nulmeting over de situatie voorafgaand aan de start van het Experiment gesloten coffeeshopketen (najaar 2022) zijn ​[32]​:

• De situatie in de interventiegemeenten is over het algemeen vergelijkbaar met de situatie in de vergelijkingsgemeenten ​[32]​.
• Bezoekers van coffeeshops zijn in de gedoogsituatie overwegend tevreden met het aanbod, de prijs en de gebruikerservaring van illegaal geproduceerde cannabis die wordt verkocht in coffeeshops. In de directe omgeving van coffeeshops wordt weinig overlast ervaren van de (bezoekers van) coffeeshops ​[32]​.
• De belangrijkste redenen om cannabis buiten de coffeeshop te kopen, zijn de prijs en de prijs-kwaliteitverhouding. Andere redenen zijn de mogelijkheid om grotere hoeveelheden te kopen en de service van een bezorgdienst. De kwaliteit van illegaal gekochte cannabis werd zowel in interventiegemeenten als in vergelijkingsgemeenten als goed beoordeeld. In interventiegemeenten werd meer via vrienden gekocht dan in de vergelijkingsgemeenten ​[32]​.

Het onderzoek naar het experiment moet duidelijk maken of het mogelijk is om een ‘gesloten coffeeshopketen’ te creëren en brengt de eventuele effecten van een gesloten keten op de openbare orde, veiligheid, criminaliteit en volksgezondheid in kaart. Het was de bedoeling om bij de uitwerking van de criteria, op grond waarvan in 2024 een kabinetsstandpunt zou worden bepaald over hoe verder na het experiment, zo veel mogelijk aan te sluiten bij de resultaten van het wetenschappelijk evaluatieonderzoek. Door vele wijzigingen in de planning zal ook de rapportage over het eerste experimenteerjaar later gepubliceerd worden dan de initiële planning. Ook was het innemen van een kabinetsstandpunt in 2024 een opgave uit het coalitieakkoord van 2021. Het is aan het nieuwe kabinet dat in 2024 is geïnstalleerd om een standpunt in te nemen op een nader te bepalen moment.

De voorlichting van consumenten is ook onderdeel van het experiment. Voorafgaand aan het Experiment gesloten coffeeshopketen (in 2020) heeft het Trimbos-instituut een advies uitgebracht over het voorkomen van een eventuele stijging van cannabisgebruik ten tijde van het experiment ​[33]​​​​​​. Op basis van het advies is een aantal preventieve instrumenten gevormd ​[34]​​​. Zo is een conceptmodel Preventie en handhavingsplan Cannabis ontwikkeld. Het gaat daarbij om het verzamelen en analyseren van gegevens door een aantal sleutelfiguren op lokaal niveau teneinde goed zicht te krijgen op veranderingen in de lokale situatie door het Experiment gesloten coffeeshopketen. Het wordt in twee experimentgemeenten als pilot getest ​​​​​[25]​. Ook is voorlichtingsmateriaal over het experiment voor allerlei doelgroepen ontwikkeld en worden online zelfhulpinterventies voor verschillende doelgroepen met verschillende problematiek geïmplementeerd. Daarnaast is er een bijsluiter ontwikkeld over het gebruik van cannabis. Hierin worden onder andere de negatieve gevolgen van gebruik uitgelegd en worden tips om deze negatieve gevolgen te minimaliseren gegeven. Ook wordt er informatie gegeven over het gebruik van cannabis, over het experiment Gesloten Coffeeshopketen en wordt er verwezen naar kanalen waar hulp en advies kan worden ingewonnen ​[35]​.

Aanvullende informatie