2.1.1.2 Wettelijke kaders en beleid: Coffeeshopbeleid

In deze paragraaf wordt ingegaan op het beleid ten aanzien van coffeeshops, landelijk gezien en op gemeentelijk niveau. In de volgende paragraaf zal een nieuwe wending in het beleid besproken worden, namelijk het op te zetten experiment met een gesloten coffeeshopketen.

Coffeeshopbeleid: landelijk en gemeentelijk

• Landelijk gezien voert het Openbaar Ministerie een gedoogbeleid. De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt ‘gedoogd’: politie en justitie laten coffeeshops ongemoeid, als ze zich houden aan bepaalde criteria. De landelijke gedoogcriteria staan in de Aanwijzing Opiumwet: coffeeshops mogen geen reclame maken (geen affichering), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen, geen overlast veroorzaken, niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen onder de 18 jaar, niet meer dan 5 gram verkopen per transactie en niet meer dan 500 gram handelsvoorraad hebben, en niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan anderen dan ingezetenen van Nederland (de AHOJGI-criteria).
• Gemeenten kunnen hun eigen coffeeshopbeleid vaststellen en toepassen, binnen het hierboven geschetste landelijke kader. Zij kunnen besluiten over het al of niet toelaten van coffeeshops en het aantal vaststellen. Het beleid wordt concreet ingevuld in het driehoeksoverleg door burgemeester, een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie en de politiechef. Onderdeel van dit beleid is ook een handhavingsplan (met sancties). Gemeenten kunnen aanvullende vestigingscriteria vastleggen in het lokale coffeeshopbeleid, specifiek gericht op de lokale situatie.
• Wat betreft het beleid dat gemeenten voeren is er in 2020,  blijkens de tweejaarlijkse monitor met betrekking tot de aantallen coffeeshops en aantallen gemeenten die een coffeeshopbeleid voeren, nauwelijks iets veranderd ten opzichte van de vorige meting over 2018 ​[1,2]​. Zie voor aantallen coffeeshops § 3.8.1.
• In 2020 lieten 102 van de 355 gemeenten (29%) coffeeshops toe, dat zijn er evenveel als in de voorgaande meting over 2018. Daarbij is het wel zo dat het aantal gemeenten is afgenomen (van 380 in 2018 tot 355 in 2019 en 2020), dus relatief gezien zijn er meer coffeeshopgemeenten. Eind 2020 voerde 69% van de gemeenten een ‘nulbeleid’ (verkooppunten worden niet gedoogd), 29% voerde een gedoogbeleid, waarin het maximum aantal coffeeshops is vastgelegd, en 2% gaf aan geen formeel beleid te voeren (er zijn in die gemeenten geen coffeeshops gevestigd, maar er zijn ook geen concrete afspraken dat ze niet gedoogd zouden worden).
• Veel coffeeshopgemeenten die een gedoogbeleid voeren hebben net als in voorgaande jaren ten minste één lokaal vestigingscriterium naast de landelijk geldende AHOJGI-criteria in hun coffeeshopbeleid opgenomen, veelal een afstandscriterium (afstand van de coffeeshop tot een onderwijsinstelling). Het vestigingscriterium waarbij er een minimale onderlinge afstand tussen coffeeshops moet zijn is in 2020 in 28% van de gemeenten opgenomen in het beleid.
• Gemeenten kunnen ook criteria opnemen die zeer specifiek gericht zijn op de lokale situatie. Dat is eind 2020 in 28% van de gemeenten het geval. Dat zijn er vijf meer dan bij de vorige meting.
• Gemeenten kunnen het ingezetenencriterium (het I-criterium, geen toegang tot coffeeshops voor en verkoop van softdrugs aan anderen dan ingezetenen van Nederland) wel of niet in hun beleid opnemen. In vijf gemeenten die het I-criterium in hun beleid hebben opgenomen, wordt het met hoge prioriteit gehandhaafd. Dat waren er zeven in 2018. In de andere gemeenten wordt er in de praktijk niet gehandhaafd.
• Gegevens in verband met overlast van coffeeshops en drugstoerisme zijn beschreven in § 17.3.2.

Bestrijding van criminele praktijken in relatie tot coffeeshops

• De wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur), die tevens van toepassing is op coffeeshops, biedt de overheid de mogelijkheid om de achtergrond van een persoon of bedrijf te (laten) screenen in het kader van een vergunning- of subsidieverlening. Zo kan voorkomen worden dat de overheid door het verlenen of in stand houden van vergunningen onverhoopt meewerkt aan het ontstaan of voortbestaan van criminele praktijken. In het geval van coffeeshops gaat het om vergunningverlening door de gemeente. Als het gevaar bestaat dat de coffeeshophouder (of zijn zakelijke omgeving) crimineel vermogen aanwendt of andere strafbare feiten gaat plegen in het licht van zijn bedrijfsvoering, kan de burgemeester weigeren hem de vergunning te verlenen.
• Gemeenten kunnen zich bij het nemen van beslissingen daarover laten adviseren door het landelijk Bureau Bibob. Sinds 2013 kunnen zij ook zelf politie- en justitiële informatie opvragen in het kader van een Bibob‐onderzoek en beter afwegen of ze een advies aanvragen bij het Bureau Bibob.
• Sinds 1 augustus 2020 hebben overheden de mogelijkheid om ook justitiële gegevens op te vragen over de zakelijke relaties van degene die een aanvraag tot een vergunning of subsidie doet ​[3,4]​. Met zakelijke relaties worden bedoeld beheerders, bestuurders, aandeelhouders, of financiers. Er kan namelijk sprake zijn van een zogeheten stroman-constructie, of een poging van een financier om crimineel geld wit te wassen. Het wetsvoorstel Bibob tweede tranche, dat onder andere voorziet in een verruiming van de mogelijkheden tot informatiedeling tussen het landelijk bureau Bibob en bestuursorganen en tussen bestuursorganen onderling, is in behandeling bij de Tweede Kamer ​[5]​.

2.1.1.3 Coffeeshopbeleid: experiment gesloten coffeeshopketen

Zoals eerder vermeld, wordt de verkoop van cannabis in coffeeshops gedoogd, maar is de illegale teelt strafbaar volgens artikel 3, onder B, van de Opiumwet. Politie en Openbaar Ministerie geven prioriteit aan de opsporing en vervolging van de grootschalige en beroeps- of bedrijfsmatige teelt. Andere teelt, die niet beroeps- of bedrijfsmatig is en een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik betreft, heeft geen prioriteit in de opsporing en vervolging (Aanwijzing Opiumwet, 2015; zie ook NDM Jaarbericht 2016) ​[6]​.

De verkoop van cannabis in coffeeshops wordt dus gedoogd (voordeur), maar teelt en aanvoer (achterdeur) zijn strafbaar en worden opgespoord en vervolgd. Dit levert problemen op, zowel voor gemeenten als voor de rechtspraak ​[7]​.

Experiment gesloten coffeeshopketen

In het regeerakkoord van oktober 2017 is opgenomen dat er een ‘experiment gesloten coffeeshopketen’ wordt opgezet ​[8]​. In het coalitieakkoord van december 2021 is vastgesteld dat het experiment wordt voortgezet en zijn nadere afspraken gemaakt ​[9]​. Het doel van het experiment is om te kijken of en hoe telers op kwaliteit gecontroleerde cannabis gedecriminaliseerd aan coffeeshops kunnen leveren en wat de effecten daarvan zijn. Een aanleiding om een experiment uit te voeren was ook het feit dat de opvattingen over het legaliseren van cannabis voor recreatief gebruik internationaal gezien aan het veranderen zijn, onder andere in Canada, de VS en Uruguay ​[7]​.

Hieronder wordt ingegaan op een aantal aspecten van het experiment (zie voor een uitgebreidere beschrijving en de voorwaarden waaraan telers en coffeeshops moeten voldoen het Jaarbericht NDM 2019 ​[10]​ en de website van de rijksoverheid ​[11]​.

• Een onafhankelijke commissie, bestaande uit wetenschappers en deskundigen onder voorzitterschap van professor Knottnerus heeft de regering geadviseerd over het opzetten van het experiment en over de evaluatie ervan ​[12]​ ​[13]​.
• Om het experiment mogelijk te maken zijn de  ‘Wet experiment gesloten coffeeshopketen’, het bijbehorende besluit,  en de ministeriële regeling op 1 juli 2020 in werking getreden ​[14]​. Het besluit en de ministeriële regeling worden gewijzigd, wegens enkele gebleken onduidelijkheden, vooral van technische aard. Op 16 februari 2022 is een gewijzigde versie van de Regeling experiment gesloten coffeeshopketen gepubliceerd. Een voorstel voor wijziging van het Besluit experiment gesloten coffeeshopketen ligt bij de Afdeling advisering van de Raad van State. De regeling zal gezien de wijzigingen in het besluit ook op enkele punten worden aangepast ​[15]​.
• Een ‘gesloten coffeeshopketen’ houdt in dat aangewezen telers hun cannabis uitsluitend leveren aan de coffeeshops in de aan het experiment deelnemende gemeenten en dat die coffeeshops uitsluitend de door de aangewezen telers geteelde cannabis mogen verkopen.
• Het experiment heeft een looptijd van vier jaar. Het wordt geëvalueerd middels wetenschappelijk onderzoek. Het bestaat uit drie fases: de voorbereidingsfase, de overgangsfase en de experimenteerfase. Daarna volgt een afbouwfase. Uitgangspunt van het kabinet met betrekking tot de effectmeting is te zorgen voor een experiment dat voldoende informatie oplevert om politieke besluitvorming op te baseren.
• Tien gemeenten zullen deel nemen aan het experiment, namelijk Arnhem, Almere, Breda, Groningen, Heerlen, Hellevoetsluis, Maastricht, Nijmegen, Tilburg en Zaanstad ​[13]​. In het coalitieakkoord 2021-2025 wordt voorgesteld dit uit te breiden met een grote stad ​[9]​.
• Juli 2020 hadden 147 telers een aanvraag ingediend om mee te doen aan het experiment ​[9]​. Er werden 42 aanvragers positief beoordeeld. Op 3 december hebben deze meegedaan aan een loting, en werden 10 telers geselecteerd. De overigen kwamen op een wachtlijst ​[16]​. Zij worden gescreend op grond van de wet Bibob en er wordt een zwaarwegend advies gevraagd aan de burgemeesters in de gemeenten waar de aanvragers hun teeltlocatie willen vestigen. Telers bleken een langere voorbereidingstijd nodig te hebben dan de eerder gedachte zes maanden om hun bedrijf te beginnen ​[17]​. De stand van zaken in maart 2022 is dat er 8 telers zijn aangewezen die hun teeltbedrijf kunnen opzetten en beginnen met het telen en de productie van cannabis. Het streven was om in de loop van de tweede helft van 2022 te beginnen met de ‘overgangsfase’, de fase waarin coffeeshops in de deelnemende gemeenten kunnen beginnen met de verkoop van cannabis afkomstig van aangewezen telers (naast de gedoogde verkoop). Dat bleek niet haalbaar zodat de overgangsfase verschoven is naar het tweede kwartaal van 2023. De voorbereidingen door de telers bleken problemen op te leveren, zoals aankoop van een locatie, aanvragen van een lokale vergunning en het verkrijgen van een bankrekening ​[15]​
• Het Trimbos-instituut heeft een advies uitgebracht dat bijdraagt aan het voorkomen van een eventuele stijging van cannabisgebruik ten tijde van het experiment ​[18]​. Het advies is besproken met een werkgroep die de experimentgemeenten ondersteunt bij het ontwikkelen van een lokale preventieaanpak. Op basis van het advies wordt een aantal preventieve instrumenten gevormd ​[17]​. Zo is een conceptmodel Preventie en handhavingsplan Cannabis ontwikkeld. Het gaat daarbij om het verzamelen en analyseren van gegevens door een aantal sleutelfiguren op lokaal niveau teneinde goed zicht te krijgen op veranderingen in de lokale situatie door het coffeeshopexperiment. Het wordt in twee experimentgemeenten als pilot getest ​[15]​. Ook is voorlichtingsmateriaal over het experiment voor allerlei doelgroepen ontwikkeld en worden online zelfhulpinterventies voor verschillende doelgroepen met verschillende problematiek geïmplementeerd .

Voordat er sprake was van een experiment, was een initiatief wetsvoorstel om een gesloten coffeeshopketen te verwezenlijken in behandeling bij de Eerste Kamer. In maart 2017 was de verdere behandeling daarvan aangehouden. In 2021 is de behandeling echter weer voortgezet omdat de initiatiefneemster vond dat het traject voor het experiment gesloten coffeeshopketen erg veel vertraging had opgelopen ​[19]​. De behandeling werd voortgezet ondanks het bezwaar van de regering dat het stelsel van de initiatiefwet niet logisch aansluit op het stelsel van het experiment: in het ene stelsel wordt gereguleerd, in het andere gedoogd ​​[20,21]​.

Aanvullende informatie