2.1.7 Beleid ter bestrijding van drugsgerelateerde criminaliteit

Strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak ondermijnende criminaliteit

Politie en justitie geven bij de opsporing en vervolging van Opiumwetdelicten (de illegale productie, smokkel, handel en bezit van stoffen die op lijst I of lijst II van de Opiumwet staan) prioriteit aan de grootschalige en georganiseerde drugsproductie en –handel in relatie tot heroïne, cocaïne, synthetische drugs en cannabis/hennepteelt ​[1]​.

• Het beleid inzake de bestrijding van deze illegale drugsindustrie maakt in toenemende mate onderdeel uit van de bestrijding van de ‘georganiseerde ondermijnende criminaliteit’, dat wil zeggen criminaliteit die een bedreiging vormt voor de integriteit van onze samenleving en waarbij vaak verwevenheid is van de onderwereld met de bovenwereld. Het gaat dan niet alleen om productie, vervoer, en verkoop van drugs, en de directe gevolgen daarvan, zoals het gevaar van drugslabs in woonwijken en het dumpen van giftig chemisch drugsafval in de natuur. Het gaat ook om de ondermijnende werking daarvan, zoals het witwassen van de criminele winsten, criminele investeringen in vastgoed, gebruik van geweld in het openbaar, corruptie en bedreiging van journalisten, advocaten en gezagsdragers.
• De aandacht wordt behalve op de delicten en de daders in de drugsindustrie ook gericht op de criminele dienstverleners en de onderliggende gelegenheidsstructuren. Er wordt gestreefd naar een brede geïntegreerde aanpak met zowel strafrechtelijke opsporing en vervolging als bestuurlijke sancties en fiscale en privaatrechtelijke maatregelen. Verschillende instanties, onder andere het Openbaar Ministerie (OM), de politie, de Douane, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, provincies, Koninklijke Marechaussee, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, gemeenten en de Belastingdienst, werken samen en worden ondersteund door tien Regionale Informatie- en Expertise Centra (RIEC’s), die op hun beurt ondersteund worden door het Landelijk Informatie- en Expertise Centrum (LIEC). Het RIEC-netwerk is landelijk dekkend.
• Sinds 2017 zijn meermaals aanvullende financiële middelen beschikbaar gekomen. In 2017 is een eenmalige investering van 100 miljoen euro in het Ondermijningsfonds gedaan. Eind 2019 kwam 110 miljoen incidenteel beschikbaar voor een breed offensief tegen ondermijnende criminaliteit. Dit bedrag is vervolgens in het voorjaar van 2020 bijgesteld naar een structurele reeks die oploopt tot 150 miljoen euro per jaar (vanaf 2022). In 2021 is vervolgens voor 2022 524 miljoen euro beschikbaar gesteld, waarvan 434 miljoen euro structureel ​[2]​. Volgens het Coalitieakkoord 2021-2025 wordt het beleid aangaande georganiseerde ondermijnende criminaliteit voortgezet en verstevigd. Hiervoor wordt nogmaals 100 miljoen euro structureel beschikbaar gesteld.

In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) voerden Arena Consulting en Pro Facto een onderzoek uit naar de stand van zaken in de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in 2022. De vorige meting van dit onderzoek vond plaats in 2016. Uit het onderzoek over het jaar 2022 is het volgende gebleken ​[3]​: 

• Gemeenten geven, net als in 2016, nog altijd een hoge prioriteit aan de aanpak van drugscriminaliteit. Daarnaast geven gemeenten in vergelijking met 2016 in 2022 meer aandacht aan andere vormen van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit, zoals witwassen of mensenhandel ​[3]. 
• Naast een verhoogd bewustzijn is ook de bestuurlijke en organisatorische verankering van de aanpak van georganiseerde criminaliteit verstevigd. In vrijwel alle gemeenten is een integraal veiligheids- en handhavingsplan vastgesteld. In deze plannen speelt de gemeente een steeds grotere rol in de aanpak. De borging van de continuïteit en kwaliteit van de lokale organisatie blijkt echter wel kwetsbaar ​[3]. 
• In vergelijking met 2016 is de samenwerking in RIEC-verband verbeterd en geprofessionaliseerd. De RIEC’s hebben nu een vaste positie in de ondersteuning van de bestuurlijke aanpak en de bevordering van de integrale aanpak. De auteurs zien hierbij dat de samenwerking in RIEC-verband op diverse manieren ingevuld wordt (soms treden ze op als adviseur, in andere gevallen als projectleider). Gemeenten zijn tevreden over zowel de samenwerking met de RIEC’s als de instrumenten, diensten en producten die RIEC’s aanbieden. Door tijd- en capaciteitsgebrek komen gemeenten er echter niet altijd aan toe om de instrumenten, diensten en producten in te zetten ​[3].
• Een knelpunt binnen de samenwerking tussen gemeenten, politie, RIEC’s en andere gemeenten is de informatiedeling. Op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) mag informatie slechts onder bepaalde omstandigheden gedeeld worden. Vanwege onduidelijkheid over deze omstandigheden, is men hier terughoudend in ​[3]. 
• In de strategie rondom de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit heeft een kentering plaatsgevonden. Waar in 2016 de nadruk vooral lag op het in RIEC-verband aandragen van zaken, verschoof in 2022 de focus naar de preventie van georganiseerde criminaliteit bij specifieke doelgroepen en/of gebieden. Daarnaast is de aanpak in 2022 meer integraal dan in 2016 ​[3].
• De precieze rol van de gemeenten bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit is niet formeel (wettelijk) vastgelegd, waardoor de rolopvatting per gemeente verschilt, alsmede de aanpak van georganiseerde criminaliteit (door gemeenten). Een duidelijke rolverdeling is belangrijk voor een integrale aanpak van de politie, het OM, gemeenten en andere partners. Doordat de nieuwe rol van gemeenten binnen de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit meer nadruk legt op preventie, wordt in het onderzoek een heroriëntatie van het strafrecht en het Rijk geadviseerd ​[3].
• Er is een aanscherping nodig van de beleidstheorie achter de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Bij deze aanscherping moet in ieder geval rekening worden gehouden met de wettelijke verankering van de taak of primaire rol die gemeenten hebben in de bestuurlijke aanpak, de integrale aanpak binnen de gemeenten, de criteria voor wat een gemeente in huis moet hebben voor de bestuurlijke aanpak, de kaders voor basisvoorzieningen van RIEC’s en duidelijkheid over financiering ​[3]. 

De Universiteit Maastricht en Erasmus Universiteit Rotterdam onderzochten de aanpak van georganiseerde criminaliteit in de periode 2019-2022. Voor dit onderzoek zijn dertien regionale projecten geselecteerd die zich bezighouden met de aanpak van georganiseerde criminaliteit ​[4]​. Hoewel in het onderzoek is geconcludeerd dat in een korte tijd veel voortgang is geboekt in de aanpak van georganiseerde criminaliteit, lopen professionals in de uitvoeringspraktijk tegen zes uitdagingen aan ​[4]​:

• Capaciteit en competenties: voor de uitvoering van projecten is het van belang dat er voldoende capaciteit beschikbaar is en dat tevens de benodigde expertise aanwezig is. De capaciteit lijkt niet duurzaam geborgd te zijn. Investeringen die gedaan zijn om de capaciteit te vergroten, hebben vaak een projectmatig en tijdelijk karakter. Daarnaast is het ook lastig gebleken om de cruciale expertise (bijvoorbeeld op het terrein van intelligence of data-analyse) duurzaam aan de projecten te binden ​[4]​.
• Draagvlak: de uitvoering van de projecten is sterk afhankelijk van het draagvlak van alle betrokken partijen voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Hoewel de projecten in het onderzoek wel ‘gedragen’ worden, kan het wegens toenemend wantrouwen jegens de overheid moeilijker worden om draagvlak te creëren bij partijen die geen onderdeel van de overheid zijn (zoals private partijen) ​[4]​. 
• Grenzen verleggen en bewaken: enkele projecten in het onderzoek maken gebruik van innovatieve methoden waarbij grootschalige databestanden (big data) worden ingezet. Bij deze projecten ontstaat een spanningsveld waarbij enerzijds de grenzen opgezocht worden en anderzijds ook aandacht moet zijn voor de bewaking van ethische en juridische grenzen. Op dit gebied ontstaan de meeste uitdagingen rondom informatie-uitwisseling (tussen publieke en private partijen) en gegevensbescherming. Volgens respondenten van publieke en private partijen zijn aanpassingen in het wetgevingsinstrumentarium noodzakelijk om stappen te kunnen zetten rondom de informatie-uitwisseling tussen beide partijen ​[4]​. 
• Integraal samenwerken: publiek-private samenwerkingsverbanden blijken aan kracht en dynamiek in te boeten zodra publieke partijen te nadrukkelijk de boventoon en regie gaan voeren. Om te waken voor het gevaar dat private partijen afhaken in deze samenwerkingen, lijkt het een oplossing om hen een grotere rol in de besluitvorming en regie van projecten te geven ​[4]​.
• Manoeuvreren in de Nederlandse overlegcultuur: binnen verschillende projecten is de organisatie van de aanpak van georganiseerde criminaliteit gedifferentieerd en verdeeld over verschillende partijen. Om het overzicht te bewaren wordt in verschillende gremia overlegd. De hoeveelheid overleggen leidt echter niet tot een grotere slagvaardigheid ​[4]​.
• Leren in de versterkingsbeweging: de projecten hebben in de periode 2019-2022 belangrijke lessen opgeleverd, zoals het belang van een goed communicatieplan vanaf de start van een project en het belang van de borging van personeel en expertise. Over de projecten heen ontbraken echter de sturing en coördinatie om geleerde lessen op te pakken en het leervermogen van organisaties te vergroten ​[4]​.

In reactie op deze bevindingen heeft de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) enkele acties benoemd ​[5]​: 

• Met het oog op de borging van capaciteit en competenties zijn structurele middelen geïntroduceerd. Hiermee kan de benodigde expertise worden aangetrokken en vastgehouden.
• In het kader van de samenwerking tussen publieke en private partijen is eind 2022 het Actieprogramma Veilig Ondernemen 2023-2026 vastgesteld en aan de Kamer aangeboden ​[6]​. De komst van Platforms Veilig Ondernemen zorgen er tevens voor dat er stappen gezet kunnen worden met publiek-private samenwerking in de regio.
• Voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit zijn internationale samenwerkingsverbanden tevens van belang. Vanuit dit kader wordt fors geïnvesteerd in de internationale aanpak, hetgeen geleid heeft tot een ‘Toekomstagenda Internationaal offensief tegen georganiseerde criminaliteit’ ​[7]​.
• Tot slot schrijft de Minister dat, in het licht van een complexer speelveld en de structurele financiering van de projecten, stilgestaan wordt bij de reeds functionerende samenwerkende instanties. In dit kader speelt het RIEC- en LIEC-bestel een belangrijke rol in de regionale en landelijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Voor de toekomst ligt er een uitdaging om de werkwijze van de RIEC’s en LIEC’s verder te optimaliseren, zodat er duidelijkheid is over de rol en de positie van RIEC’s en dat partners weten wat in het RIEC- en LIEC-bestel verwacht kan worden ​[5]​. 

In 2023 deed de Erasmus Universiteit Rotterdam tevens onderzoek naar de vraag hoe de overheid zelf onbedoeld bijdraagt aan de georganiseerde (drugs)criminaliteit in Nederland. De onderzoekers concludeerden dat er drie mogelijke katalysatoren zijn waarmee de overheid mogelijk onbedoeld georganiseerde (drugs)criminaliteit kan faciliteren ​[8]​:

• De eerste katalysator betreft de prioriteit die de overheid legt bij het drugs- en criminaliteitsbeleid. Door bijvoorbeeld in het beleid de nadruk te leggen op specifieke typen drugs, kunnen criminele groepen mogelijk uitwijken naar typen drugs die minder prioriteit krijgen ​[8]​.
• De tweede katalysator betreft structurele kenmerken van de organisatie van de overheid. Voorbeelden hiervan zijn een beperkt leer- en reflectievermogen, symptoombestrijding in plaats van de aanpak van de oorzaken van georganiseerde (drugs)criminaliteit, verkokering van de aanpak of capaciteitsproblemen bij betrokken organisaties ​[8]​. 
• De derde katalysator is de manier waarop de overheid toezicht houdt op het drugs- en criminaliteitsbeleid of dit achterwege laat. Het is mogelijk dat vooral tussen verschillende sectoren, locaties of producten lacunes ontstaan. Hierdoor is het mogelijk dat ingrijpen op een specifieke locatie of markt tot verplaatsingseffecten leiden richting locaties of markten die niet gereguleerd zijn ​[8]​. 
• In december 2023 heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) in een beleidsreactie verslag gedaan van de acties die ze ondernemen of ondernomen hebben naar aanleiding van het onderzoek ​[9]​.
• Ten aanzien van de eerste katalysator wijst het Ministerie van JenV erop dat het terugdringen van drugsgebruik in zijn totaliteit nog steeds prioriteit heeft. Daarom werkt het Ministerie van JenV samen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het Trimbos-instituut eraan om gerichte en bewezen interventies in te zetten onder (specifieke) groepen drugsgebruikers ​[9]​.
• Met betrekking tot de tweede katalysator wijst het Ministerie van JenV erop dat in juni 2022 de Ministeriële Commissie Aanpak Ondermijning is gestart. Deze commissie wordt bijgestaan door een ambtelijke commissie die interdepartementale vraagstukken bespreekt en agendeert bij de Ministeriële Commissie. De inrichting van een nieuwe commissie waarin verschillende beleidsterreinen samenkomen, wordt daarom niet noodzakelijk geacht. Verder stelt het Ministerie van JenV dat de Rijksoverheid sinds het voorjaar van 2023 werkt met een Beleidskompas voor het maken van beleid. Een onderdeel van het Beleidskompas is dat beleidsmakers de verwachte gevolgen van beleidskeuzes onderzoeken. Het Ministerie van JenV volgt het advies uit het onderzoek van 2023 niet op om een onafhankelijk gremium in te stellen dat de criminaliteitsrisico’s van nieuw beleid onderzoekt. Het Ministerie van JenV zet wel in op het vergroten van bewustzijn bij beleidsmakers ​[9]​.

In de aanpak van georganiseerde criminaliteit kan Nederland mogelijk leren van de Italiaanse aanpak van de maffia. Daarom is in 2023 is door de Rijksuniversiteit Groningen de Italiaanse strafrechtelijke en strafvorderlijke antimaffiawetgeving in kaart gebracht ​[10]​. Dit onderzoek concludeert dat het wenselijk is om de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit in Nederland uitvoeriger te onderzoeken om tot een meer precieze definitie van het te bestrijden fenomeen te komen. Verder wijst het onderzoek op de volgende aanknopingspunten voor de Nederlandse situatie ​[10]​:

• Het nationale antimaffiaparket coördineert in Italië alle strafrechtelijke onderzoeken naar maffiaorganisaties. Een landelijke coördinatie zou de fragmentatie van de aanpak van georganiseerde criminaliteit in Nederlandse kunnen tegengaan [10].
• De Italiaanse equivalent van de kroongetuigenregeling kan ter inspiratie dienen voor een aanscherping van toezeggingen die in Nederland aan kroongetuigen worden gedaan en beperken van de onderhandelingsruimte rondom plaatsing in een beschermingsprogramma in Nederland [10].
• Italiaanse autoriteiten kunnen preventieve (vermogens)maatregelen nemen tegen personen die gevaarlijk worden geacht voor de openbare orde, nog voordat (of zonder dat) een strafbaar feit is vastgesteld: preventieve beslagneming op en confiscatie van bezittingen van verdachten wordt zeer frequent toegepast in Italië. In Nederland ligt op dit moment een wetsvoorstel in inbeslagneming en confiscatie zonder rechterlijke veroordeling bij de Raad van State (Wet confiscatie criminele goederen) [10].

Breed offensief tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit (BOTOC)

• Om de aanpak te versterken is het Ministerie van JenV in 2017 gestart met een Breed offensief tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit (BOTOC) ​[11]​. De plannen voor het brede offensief zijn neergelegd in een Contourenplan en verder uitgewerkt in een brief aan de Tweede Kamer in juni 2020 ​[12–14]​. Zij behelsden naast bewaking en beveiliging onder meer de inrichting van een Multidisciplinair Interventie Team (MIT, zie hieronder voor meer informatie), het tegengaan van normalisering van drugsgebruik en preventie van drugsgebruik, en het versterken van maatschappelijke weerbaarheid ​[14]​. Het streven is een samenhangende aanpak, van een als één optredende overheid waarbij alle betrokken (private) partijen samenwerken. De doelen zijn: het voorkomen en verstoren van het verdienmodel voor georganiseerde criminaliteit en het doorbreken van criminele machtsstructuren, het adequater bestraffen van daders en het beschermen van getuigen in zaken van georganiseerde criminaliteit ​[8]​.
• Er zijn gelden beschikbaar gesteld voor projecten waar allerlei partijen plannen voor konden indienen, op landelijk en op regionaal niveau. Er werden nieuwe projecten gestart of al lopende trajecten versterkt. Zie voor een beschrijving daarvan onder andere de brief aan de Tweede Kamer van november 2019 inclusief de bijlage ​[15,16]​​​. Er zijn projecten die zich richten op criminele geldstromen, en projecten die zich richten op het transport en logistieke knooppunten, zoals de (lucht)havens ​​​[17]​. Er zijn bijvoorbeeld integrale plannen uitgewerkt voor de aanpak van uithalers (personen die de drugs uit bijvoorbeeld vrachtcontainers in havens halen), de inzet van technologische hulpmiddelen, het overnemen van panden die het risico lopen om gebruikt te worden als wietkwekerij of drugslab, de beveiliging van terreinen, en het tegengaan van oneigenlijk (toegangs)pasgebruik ​[18]​​​. Er zijn ook projecten die zich richten op het vergroten van de weerbaarheid van ondernemers, onder wie boeren, tegen drugscriminaliteit ​[19]​.
• In 2020 is het MIT feitelijk opgericht; een geïntegreerd landelijk team voor de bestrijding van ondermijnende georganiseerde misdaad. Sinds 1 juli 2022 is het MIT echter gestopt en is het samenwerkingsverband Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit (NSOC) met een andere koers verdergegaan. NSOC is een samenwerkingsverband tussen de politie, het OM, de Douane, de Belastingdienst, de FIOD, de Koninklijke Marechaussee en andere onderdelen van het Ministerie van Defensie. De kerntaak van het nieuwe samenwerkingsverband is het delen van informatie en het ontwikkelen van nieuwe methoden om criminele structuren en hun verdienmodellen te ontwrichten. Het concrete uitvoerende opsporingswerk ligt bij de diensten zelf. Na een periode van 18 maanden is de nieuwe werkwijze geëvalueerd ​[20,21]​.
• In 2023 is het samenwerkingsverband NSOC geëvalueerd ​[22]​. Daarbij zijn de uitvoering van het actieplan van NSOC, het potentieel van NSOC en concrete leerpunten voor het vergroten van de effectiviteit van NSOC inzichtelijk gemaakt. Uit de evaluatie blijkt dat inmiddels belangrijke stappen zijn gezet in de multidisciplinaire samenwerking en dat de eerste resultaten zichtbaar zijn. In de evaluatie is ook gewezen op het belang van een werkbaar juridisch kader voor een efficiëntere en effectievere gegevensdeling binnen NSOC en het verduidelijken van de positionering van NSOC ten opzichte van andere organisaties en samenwerkingsverbanden die zich bezighouden met de aanpak van ondermijning ​[22]​. Naar aanleiding van de evaluatie had de Minister van JenV in maart 2024 besloten om NSOC ten minste twee jaar voort te zetten ​[23]​. Enkele maanden later werd echter besloten NSOC, op initiatief van een motie vanuit de Tweede Kamer, af te bouwen. De Minister van JenV heeft aangekondigd dat het samenwerkingsverband NSOC uiterlijk eind 2024 eindigt. De NSOC-gelden blijven bestemd voor de ontwikkeling van de multidisciplinaire aanpak van ondermijnende criminaliteit.
• Het tegengaan van normalisering van drugsgebruik en preventie van drugsgebruik is vooral een taak van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wegens risico’s voor de volksgezondheid (zie voor het beleid van het Ministerie van VWS ook § 2.4). De Minister van JenV benadrukt dat drugsgebruik en de vraag naar drugs, de illegale drugsindustrie en het aanbod van drugs in stand houdt, met alle misstanden die dat met zich meebrengt. Zowel de Minister van JenV als de Staatssecretaris van VWS vindt dat er een mentaliteitsverandering moet komen ten opzichte van het gebruik van drugs ​[24]​. Dit betreft vooral uitgaansdrugs. Het terugdringen van drugsgebruik is één van de speerpunten van de kabinetsbrede aanpak ​[20,25]​.
• De preventieve aanpak van het Ministerie van JenV aangaande ondermijnende georganiseerde criminaliteit is vooral gericht op (kwetsbare) jongeren en hun leefomgeving (sociaaleconomisch zwakkere wijken) om te voorkomen dat zij bijvoorbeeld al op zeer jeugdige leeftijd geronseld worden voor drugsklusjes, en zo in een crimineel netwerk terechtkomen en daar vervolgens carrière in maken ​[14,26]​. Deze jongeren komen vaak te laat in beeld bij instanties, politie en justitie. Het gaat om een lokale aanpak, waarbij verschillende overheidspartners samenwerken met private partijen. Het kan daarbij gaan om dadergerichte interventies, de inzet van wijkregisseurs, maar bijvoorbeeld ook om preventie en voorlichting op scholen. Deze aanpak is eerst gestart met projecten in acht gemeenten, en is onderzocht om lerend te evalueren en de beste toepassingen in beeld te brengen. Het onderzoek leverde rapporten en kennisproducten op over ingroei- en rekruteringsmechanismen van jongeren in de georganiseerde criminaliteit. De inzichten worden gebruikt in het verder ontwikkelen van de aanpak ​[17,20]​.
• In 2022 startten vijftien gemeenten met deze preventieve aanpak. Eind 2022 is dit aantal uitgebreid tot 23 gemeenten. Het programma loopt onder de naam ‘Preventie met gezag’. Naast preventieve gedragsinterventies, jongerenwerk en vroegsignalering, opleiding en toeleiding naar werk komt er meer nadruk te liggen op repressie. Het programma wordt onderdeel van de brede, domeinoverstijgende wijkaanpak van het interbestuurlijke programma Leefbaarheid en Veiligheid ​[27]​.

Bestrijding drugssmokkel

• Om Nederland onaantrekkelijk te maken als in- en doorvoerland van drugs wordt een aanpak toegepast die gericht is op de vijf logistieke knooppunten waar de smokkelproblematiek (of het risico daarop) het grootst is: de haven van Rotterdam, de havens van Zeeland/West Brabant, Schiphol, de havens in het Noordzeekanaalgebied en de bloemenveilingen ​[28]​. Er zijn bijvoorbeeld extra camera’s en fysieke barrières geplaatst en er is een biometrische toegangscontrole ingevoerd ​[20]​. Er zijn daar publiek-private samenwerkingsverbanden actief waarin zowel overheidsdiensten als (lucht)haven-/veilingbedrijven en brancheorganisaties deelnemen.
• De samenwerking in internationaal verband wordt op allerlei manieren en niveaus versterkt, van regeringsniveau tot uitvoerend niveau ​[7,20]​. De aandacht richt zich vooral op de invoer van cocaïne vanuit Latijns-Amerika. Zo worden bijvoorbeeld extra liaison officers in bron- en transitlanden gestationeerd en loopt er een samenwerking tussen de havens van Hamburg, Rotterdam en Antwerpen en de betrokken overheidsdiensten op het gebied van grootschalige cocaïnesmokkel.
• De ministers van Justitie van België, Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland en Spanje hebben in oktober 2022 een gezamenlijke verklaring getekend om samen te werken om de internationale handel in illegale drugs, zoals de handel in cocaïne van Latijns-Amerika naar Europa, te verstoren. Een van de focuspunten is ‘weerbare logistieke knooppunten’.
• In 2023 kondigde de staatssecretaris Toeslagen en Douane aan dat de Nederlandse en Belgische douanes nauwer en intensiever gaan samenwerken. Veel van de drugscriminaliteit in Antwerpen vindt zijn oorsprong (deels) in Nederland. Onder de naam ‘Taskforce Cocaïnestromen (TFC) Project Fortius’ streven de Nederlandse en Belgische douanes (samen met andere partijen zoals de politie en het OM) ernaar om de Antwerpse haven minder aantrekkelijk te maken voor Nederlandse drugscriminelen. De samenwerking betreft ook de plaatsing van een vaste risico-analist van de Nederlandse douane in Antwerpen en de uitwisseling van scanbeelden afkomstig van beeldherkenningssystemen ​[29]​. 
• De Douane heeft in 2022 tevens extra capaciteit gekregen voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Dit is onder andere ingezet voor een versterking met de partnerdiensten in het buitenland en een versterking in de capaciteit voor controle en toezicht (bijvoorbeeld de inzet van drugshonden, het uitvoeren van douane-toezicht met cameradrones en samenwerking met ketenpartners in de havens) ​[30]​. 
• In het jaarplan voor 2024 stelt de Douane dat zij zich blijft inzetten voor het opwerpen van barrières in bron- en transitlanden voor verdovende middelen. Daarnaast gaat de Douane in 2024 ook inzetten op het versterken van toezicht op mainports en andere toegangspoorten in Nederland. Zo wordt er bijvoorbeeld gewerkt aan een plan om alle hoog-risico zeecontainers in de haven van Rotterdam in een apart compartiment op de containerterminals te laten plaatsen. Daarnaast wordt onderzocht of het mogelijk is om de aanzegtermijn te verkorten, om bij te dragen aan het verstoren van criminele samenwerkingsverbanden ​[31]​.

Ondersteuning beleid rondom ondermijnende criminaliteit

• Ter ondersteuning van het beleid is begin 2018 het Strategisch Beraad Ondermijning (SBO) ingesteld, waaraan landelijke, regionale en lokale partners deelnemen. Het kreeg tot maart 2021 ondersteuning van een Aanjaag Team Ondermijning (ATO). Daarna zijn de werkzaamheden overgenomen door het LIEC en het Directoraat-Generaal Ondermijning (DGO) dat in 2020 bij het Ministerie van JenV opgericht is om de regie te voeren op de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit ​[32]​.
• Er is een ‘Kennisagenda Ondermijning’ (bij DGO) in het leven geroepen, waarbinnen onderzoek wordt gedaan dat zich vooral richt op systematische analyse en praktische toepassing van bestaande wetenschappelijke kennis. Zo is via het WODC onder meer onderzoek uitgevoerd naar de factoren die het vestigingsklimaat voor drugscriminaliteit in Nederland aantrekkelijk maken voor de productie en doorvoer van drugs,​ en zijn de al eerder genoemde projecten in gemeenten, naar het voorkomen dat jongeren in de criminaliteit terecht komen, onderzocht ​[17,33]​. Daarnaast loopt er een meerjarig multidisciplinair onderzoeksprogramma naar de vraag welke mechanismen eraan bijdragen dat jongeren betrokken raken bij zware en georganiseerde criminaliteit, teneinde handvatten op te leveren om het probleem aan te pakken ​[14]​.
• Er is een verkennend onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om een ​​periodieke monitor op het gebied van drugscriminaliteit en daarop gericht overheidsingrijpen in te stellen ​[34]​. In het onderzoek is in kaart gebracht welke kwantitatieve indicatoren hiervoor geschikt zijn. Een groot deel van die indicatoren wordt reeds verzameld ten behoeve van de Nationale Drug Monitor (NDM), zodat daar aansluiting bij gezocht kan worden. Uit het onderzoek blijkt dat er geen geschikte indicatoren zijn om een causaal verband te leggen tussen het beleid en de effectiviteit daarvan ​[20]​. Om dat te doen moeten kwantitatieve gegevens gecombineerd worden met kwalitatief, verdiepend onderzoek en duidingssessies met materiedeskundigen. Dan zou iets gezegd kunnen worden over de relatie tussen verschillende indicatoren en –alleen tot op zekere hoogte– over de relatie tussen beleid en geconstateerde ontwikkelingen. Dit was ook al gebleken uit een overzichtsstudie naar het beleid inzake georganiseerde drugscriminaliteit in de jaren 1995-2020 ​[35]​: er zijn wel cijfers, maar de interpretatie daarvan is lastig omdat de context vaak ontbreekt. Uit het onderzoek bleek ook dat het beleid in die tijd versnipperd was over verschillende instanties en afdelingen ​[35,36]​.
• In 2022 informeerde de Minister van JenV de Tweede Kamer over de wens om de effectiviteit van het opsporen en vervolgen van zware criminelen te verbeteren ​[37]​. In dit kader kondigde de Minister van JenV enkele voorstellen aan om de kroongetuigenregeling te verbeteren en deze doeltreffender te maken. Deze voorstellen omvatten onder andere een verbreding van de potentiële doelgroep voor de kroongetuigenregeling, wijzigingen in de rechterlijke toets zodat de rechter-commissaris minder onder tijdsdruk de toets kan uitvoeren, en het bevorderen van de veiligheid van de kroongetuigen en de stelsels die deze veiligheid waarborgen. Op dit moment worden deze voorstellen nog nader uitgewerkt.

Ondermijningswetgeving

Zoals afgesproken in het regeerakkoord van 2017 is er speciale ‘Ondermijningswetgeving’ ingevoerd. Deze term wordt gebruikt als verzamelnaam voor wetgeving die geheel of mede als doel heeft om juridische knelpunten in de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit op te lossen, en is niet beperkt tot bestrijding van de illegale drugsindustrie ​[11]​. Hier worden enkele voorbeelden genoemd:

• De ‘Wet herwaardering strafbaarstelling actuele delictsvormen’ is per 1 januari 2020 in werking getreden ​[38]​. Hierin wordt een aantal zaken geregeld, zoals het verdubbelen van de strafmaat voor illegaal bezit van automatische vuurwapens, en het verhogen van de strafmaat voor daders die zware delicten plegen in georganiseerd verband (140 Sr).
• De wet ‘Versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit’ is per 1 januari 2022 grotendeels in werking getreden ​[39,40]​. Hierin worden verschillende zaken geregeld, zoals i) een verhoging van de strafmaat voor bedreiging van twee naar drie jaar gevangenisstraf (per 1 januari 2022), ii) een extra strafverhoging voor bedreiging van burgemeesters en andere bestuurders en ‘togadragers’ (rechters, officieren van justitie en advocaten) tot vier jaar gevangenisstraf (per 1 maart 2022); iii) voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van kwetsbare infrastructurele projecten: de strafbaarstelling van ‘criminele binnendringers’ om beter op te kunnen treden tegen personen die zich onbevoegd toegang verschaffen tot beveiligde terreinen (met name havens en luchthavens, spoorwegemplacementen) om daar (in containers) verstopte drugs op te halen (per 1 januari 2022); iv) een maatregel ‘kostenverhaal’, om kosten die ten laste komen van de Staat wegens het vernietigen van inbeslaggenomen goederen, waaronder die afkomstig uit opgerolde drugslabs, te kunnen verhalen op de veroordeelde (nog geen datum inwerkingtreding); v) het bestrijden van het importeren, exporteren, voorhanden hebben van precursoren (per 1 januari 2022) (zie § 2.1).
• In november 2023 is een wetsvoorstel ingediend om de wet ‘Versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit’ te wijzigen ​[41]​. De wijzigingen bestaan uit veranderingen in de bestraffingsmogelijkheden van enkele delicten, verhoging van boetecategorieën en verruimingen in de mogelijkheden om de ontnemingsmaatregel hoofdelijk op te leggen. Daarnaast introduceert het wetsvoorstel het opzettelijk toerusten, inrichten of voorhanden hebben van een vervoersmiddel met een (verborgen) ruimte die is bestemd om de opsporing van strafbare feiten te beletten of moeilijker te maken. Het wetsvoorstel voorziet tevens in wijzigingen van de wettelijke regelingen met als doel om de mogelijkheden tot wraking van rechters beperken. Het wetsvoorstel ziet tot slot op het creëren van een bevoegdheid voor banken om financiële transacties tijdelijk aan te houden als er (kortgezegd) aanwijzingen zijn dat de transactie verband kan houden met witwassen of financiering van terrorisme. Dit wetsvoorstel is in februari 2024 behandeld door de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid ​[41]​.
• In maart 2024 heeft de staatssecretaris van Financiën (Toeslagen en Douane) een wetsvoorstel aangekondigd waarmee de mogelijkheden voor het delen van gegevens van de Douane met de politie, de Koninklijke Marechaussee, de FIOD en de Financial Intelligence Unit – Nederland (FIU-NL) worden uitgebreid in het kader van bestrijding van ondermijnende criminaliteit. Onder de huidige wetgeving kan de Douane alleen gegevens delen met andere instanties als er een concreet vermoeden is van een strafbaar feit. Met de Wet gegevensverstrekking douane voor uitvoering politie- of toezichtstaken wordt het in verschillende gevallen mogelijk voor de Douane om in de toezichtfase, wanneer er nog geen (redelijk vermoeden van een) strafbaar feit is, douanegegevens te verstrekken aan de bovenstaande partijen. Het wetsvoorstel is tot eind april 2024 in internetconsultatie en zal daarna aan de Tweede Kamer worden verzonden ​[42,43]​. In september 2024 heeft de Raad van State geadviseerd over dit wetsvoorstel. In dit advies wordt gewezen op de inbreuk op de privacy die deze wet veroorzaakt. De Raad van State stelt dat het daarom van belang is dat de noodzaak en de proportionaliteit van het delen van gegevens goed worden uitgelegd. Er moet daarbij onder andere meer aandacht worden besteed aan de mogelijkheden die de Douane reeds tot haar beschikking heeft bij het delen van gegevens. De Raad van State adviseert om rekening te houden met de toelichting van noodzaak en proportionaliteit voordat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.

Aanpak georganiseerde criminaliteit tijdens detentie

Een deel van de criminelen zet de criminele activiteiten voort tijdens detentie. Ter bestrijding van deze vorm van ondermijnende criminaliteit is de taskforce ‘Aanpak georganiseerde criminaliteit tijdens detentie en berechting’ opgericht ​[44]​. Door deze taskforce zijn meerdere maatregelen getroffen of in gang gezet om te voorkomen dat gedetineerden tijdens hun detentie hun criminele activiteiten voortzetten. Deze maatregelen hebben bijvoorbeeld betrekking op de bouw van extra videoruimtes in de Extra Beveiligde Inrichtingen (EBI’s) en aangescherpte regels met betrekking tot communicatiemogelijkheden van de gedetineerde met de buitenwereld.

In het kader van de aanpak van voortgezet crimineel handelen tijdens detentie heeft de Minister van Rechtsbescherming in juni 2023 een wetsvoorstel ingediend voor een wijziging van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) . Het doel van deze wetswijziging is om de samenleving en democratische rechtsstaat beter te beschermen tegen gedetineerden met een hoog risico om hun criminele activiteiten voort te zetten tijdens hun detentie. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om de communicatie van deze gedetineerden met de buitenwereld tijdelijk in verregaande mate te beperken. Tevens maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat personen met wie deze gedetineerden willen bellen, zich moeten melden bij een aangewezen locatie. Visueel toezicht op gesprekken tussen deze gedetineerden en hun advocaten, alsmede een maximum aantal advocaten met wie deze gedetineerden contact mogen hebben, maken ook deel uit van het wetsvoorstel. In juni 2023 heeft de Raad van State een advies over het wetsvoorstel uitgebracht. In dit advies wordt onder andere de wens geuit van een grondige evaluatie van de maatregelen (binnen drie jaar). Daarnaast vraagt de Raad van State bijzondere aandacht voor de balans tussen veiligheid en de rechten van gedetineerden en de rolverdeling tussen de Minister en de vestigingsdirecteur van de Penitentiaire Inrichting (PI). In maart 2024 zijn amendementen aangenomen. Deze amendementen gaan over het houden van audiovisueel en audiotoezicht op gedetineerden en hun advocaat ​[45]​. Daarin is ook het wetsvoorstel van eind 2023, om de Pbw te wijzigen om de communicatiemogelijkheden van gedetineerden in Extra Beveiligde Inrichtingen en Afdelingen Intensief Toezicht te beperken, opgenomen ​[46]​. Na het onderbrengen van de amendementen is een spoedadvies gevraagd aan de Raad van State door de Minister van Rechtsbescherming, om na te gaan of het geamendeerde wetsvoorstel in strijd is met de grondrechten. In april 2024 heeft de Raad van State een advies uitgebracht waarin geconcludeerd wordt dat het wetsvoorstel in strijd is met de grondrechten en het Europees recht ​[47]​. Vanwege het belang van de invoering van de maatregelen tegen voortgezet crimineel handelen in detentie heeft de Minister voor Rechtsbescherming met spoed het wetsvoorstel in overeenstemming gebracht met de grondrechten en het Europese recht. Dit wijzigingsvoorstel zal binnenkort naar de Kamer gaan.

De strafrechtelijke aanpak is de afgelopen jaren verder versterkt. Daarbij worden mogelijkheden onderzocht om een bepaald type verdachte en veroordeelde anders te behandelen. Hierbij speelt de aanpak van voortgezette criminele activiteiten door gedetineerden een grote rol. In dit kader hebben de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Vrije Universiteit Amsterdam onderzocht welke lessen Nederland kan leren van de maffia-aanpak in Italië, specifiek het Italiaans 41-bis-detentie regime ​[48]​. 

• De onderzoekers concluderen dat veel elementen uit het 41-bis-regime specifiek toezien op de Italiaanse context (wat betreft het rechtsstelsel, de samenleving en de samenstelling van de gedetineerdenpopulatie) [48]​.  
• Desalniettemin zijn er enkele elementen die mogelijk interessant zijn voor het Nederlandse EBI-regime. Dit betreft bijvoorbeeld het zogenaamde Gruppo Operativo Mobile (GOM)-personeel dat toeziet op de detentie-uitvoering van 41-bis-gedetineerden én consequent toezicht houdt op het gedrag en de contacten van gedetineerden. Ook de nauwe samenwerking tussen detentie-uitvoering en opsporing én het consequente gebruik van videoconferenties voor rechtszittingen zijn interessante elementen voor de Nederlandse praktijk [48]​. 
• Er zijn enkele relevante verschillen tussen het Italiaanse 41-bis-regime en de Nederlandse aanpak. In de Italiaanse aanpak blijkt er geen tot beperkte ruimte te zijn voor maatwerk. Voor alle gedetineerden onder het 41-bis-regime gelden dezelfde beperkingen, waar in Nederland juist waarde gehecht wordt aan maatwerk. Een tweede relevant verschil heeft betrekking tot de exit-strategie. Binnen het 41-bis-regime wordt niet stapsgewijs gewerkt aan terugkeer naar de samenleving. Dit is een groot verschil met de Nederlandse aanpak waarin veel aandacht uitgaat naar resocialisatie van gedetineerden . In maart 2024 zijn amendementen aangenomen. Deze amendementen gaan over het houden van audiovisueel en audiotoezicht op gedetineerden en hun advocaat. Daarin is ook het wetsvoorstel van eind 2023, om de Pbw te wijzigen om de communicatiemogelijkheden van gedetineerden in Extra Beveiligde Inrichtingen en Afdelingen Intensief Toezicht te beperken, opgenomen. Na het onderbrengen van de amendementen is een spoedadvies gevraagd aan de Raad van State door de minister van Rechtsbescherming, om na te gaan of het geamendeerde wetsvoorstel in strijd is met de grondrechten. In april 2024 heeft de Raad van State een advies uitgebracht waarin geconcludeerd wordt dat het wetsvoorstel in strijd is met de grondrechten en het Europees recht [48]​. 

Drugsbestellingen via internet

Zie voor meer informatie ook § 16.2.2.

Drugs worden in toenemende mate digitaal besteld en in postpakketten naar het buitenland verstuurd ​[49]​. Om dit probleem aan te pakken wordt onderzocht of een gezamenlijk postteam kan worden opgezet om de samenwerking tussen de Douane en politie te intensiveren. Het samenwerkingsverband krijgt geen zelfstandige bevoegdheden of taken.

• Het Post Interventie Team (PIT) van de politie focust zich op de aanpak van illegale handel op internet, het dark web en illegale handel via postpakketten. De Nederlandse politie heeft samenwerkingsverbanden met post- en pakketdiensten met de politie en douane-organisaties van de Verenigde Staten en Australië, die zullen geïntensiveerd worden. Het PIT werkt ook intensief samen met de Douane ​[50]​. De Douane werkt nauw samen met de douane-organisaties van diverse bestemmingslanden (zoals de Verenigde Staten en Australië) van uitgaande post met (synthetische) drugs uit Nederland. Ook is de Douane in gesprek met de Verenigde Staten om een liaison bij de Amerikaanse Douane te plaatsen. Ook tussen de politie en buitenlandse politiediensten bestaan goede samenwerkingsverbanden [52]​​​​​.
• Er was geen controle door de Douane op de stroom van postpakketten binnen de EU, omdat daar het vrij verkeer van goederen geldt. Toch wordt bekeken hoe het onderscheppen van postpakketten met (synthetische) drugs verbeterd kan worden. In deze context heeft de Douane het toezicht op post in 2021 fors geïntensiveerd. Via samenwerkingsnetwerken tussen Nederland, België, Duitsland en Luxemburg is een project gestart om in samenwerking met afgevaardigden uit Duitsland, België, Luxemburg en Nederland (waaronder ook enkele private postbedrijven) te komen tot een barrièremodel met betrekking tot de distributie van drugs door post- en koeriersdiensten (naast de douanes zijn hier ook andere partijen bij betrokken). Hiervoor is onderzocht welke stappen door criminelen worden gezet voor de distributie van drugs per post, welke dienstverleners en gelegenheden dit vervoer mogelijk maken en welke signalen wijzen op criminele activiteit. Eind 2023 is het Europese barrièremodel ‘synthetische drugs vervoeren via post- en koeriersbedrijven’ verschenen ​[51,52]​.
• Een probleem bij het opsporen is de vertrouwelijkheid van de post: het openen van een brief of pakje om te zien wat erin zit, mag alleen met toestemming van een rechter-commissaris (‘briefgeheim’). Dit zal wat betreft pakketten veranderen als de modernisering van het Wetboek van Strafvordering ingevoerd wordt: dan mogen opsporingsambtenaren pakketten openen zonder machtiging van de rechter-commissaris. In verband met het briefgeheim is voor post nog wel toestemming nodig ​[52]​​​​​.
• Om de drugssmokkel per post beter tegen te kunnen gaan is het niet alleen nodig om drugs te onderscheppen, maar ook de verzenders op te sporen en te vervolgen. Daarom is ter verbetering van de bestrijding van drugssmokkel per post op 14 februari 2024 het Hit and Run Postteam (HARP) opgericht. Het HARP is een samenwerking tussen de Douane, de politie en het OM. Het doel van de samenwerking is om de gezamenlijke informatiepositie te versterken waardoor criminele verzendingen van drugs beter kunnen worden opgespoord. Het HARP is sinds februari 2024 actief. In het eerste half jaar van 2024 zijn aanzienlijk minder drugs in uitgaande post gevonden, in vergelijking met het eerste half jaar van 2023. Het is volgens de Douane waarschijnlijk dat wordt uitgeweken naar andere landen vanwege de structurele en intensieve controles door het HARP.

Aanvullende informatie